对于旅游产业这个复杂的经济系统来说，在强调政府主导的积极意义时，不能忽视它的不足。

第一，政府主导的一个重要逻辑是基于线性特征的认识理念，认为制度总是会朝着一个既定的方向演进，即使有波动也可以回归。如果没有这样的一个逻辑假设，政府主导就会失去依据；有了这个逻辑假设，政府主导才有可能为制度设定合理的供给方案。事实上并非如此。例如，在20世纪90年代，为了促使入境市场的观光旅游向度假旅游转变，1992年7月国务院批准在全国部分省市设立了12个国家旅游度假区，计划使其成为中国吸引国外游客的重要旅游区域。国家旅游局联合国家税务局、海关总署以及国家相关部委出台了一系列优惠政策，促使国家旅游度假区按照政府设定的目标发展。然而，事与愿违，国家旅游度假区的建设渐渐成为一种市场选择，至今也没有实现政府计划内的目标。再比如说，最近发生的国家旅游局约谈途牛旅游网的事件。事件表面是低价问题，背后却是线上与线下、电商旅行社与传统旅行社、新型旅行商业模式与传统商业模式之争。对这一事件，如果没有触及旅游者合理权利，政府可以不必过多干预。但是，按照线性逻辑来认识这一问题，低价就是不合理，就是误导消费者、扰乱正常的旅游市场秩序，损害了消费者利益，就必然进行整治。今年3月15日，国家旅游局责成江苏省旅游局针对途牛旅游网“不合理低价”销售产品问题对其进行约谈，要求其停止“1元出境游”业务，并表示将开展对以“不合理低价”为主要特征的扰乱旅游市场秩序行为的专项整治。这充分说明依据线性逻辑，政府主导的目标模式和路径安排，在其实践过程中存在着极大的不确定性。

第二，在政府主导下，旅游发展要借助于各项政策与制度来推动，这会使主导主体拥有过大的权力，在缺乏相应的行政权力监督情况下导致“制度寻租”的产生。例如，我国旅游A级景区的评定和出境旅游业务审批的制度设计。景区等级和出境旅游业务资格是旅游企业进入市场和退出市场的行业制度设计，本应由市场来解决。这项制度完全可以通过行业协会来执行。如果政府成为制度的执行者，政府主管部门会利用由制度与政策形成的行政权力，维持着高额的“垄断租金”，或者利用“审批特权”或者“资格证书”，扩大政府的经济收益范围。这些并非有效率的制度安排会影响到政府主导的公信力。

第三，政府主导型的主体的不确定性，削减了制度变迁带来的经济效率。我们常说“政府主导”“政府主导式发展战略”，必然有一个主导主体，那么，谁是主导主体呢？按照我国的行政权力分工，国家旅游局是负责中国旅游产业发展的最高主管部门，它对外代表我国的国家旅游组织，对内负责统管我国的旅游产业。由旅游局等各级旅游主管部门对旅游业实行全行业管理。然而，各级旅游局在管理职能上却缺乏全面性、权威性和一致性。我们知道，旅游产业是一个跨行业的综合性产业，不仅包括饭店业、旅行社业、景区业，而且还包括交通运输业、商业、娱乐业等，这些行业有着不同的主管部门。由于历史原因，一些主管部门的行政权力远远高于国家旅游局（如交通运输业属于交通部，景区景点分属建设部和林业部，航空部门属航空总局等，这些部门在中国政府权力结构中的位置都高于国家旅游局）。由于管理重点和管理职能的不同，在旅游发展的问题上，这些管理部门与国家旅游局有着截然不同的目标函数，都试图通过政府主导来实现本部门利益最大化。这样，名正言顺的旅游“主导”方国家旅游局以及各地旅游管理部门就被置于一个非常尴尬的地位了。在这种情况下，政府主导便成为政府部门博弈的结果，一项旅游政策和制度，要耗费大量的时间与相关部门不断地协商，不断地妥协才能出台。旅游法是我国改革开放初期启动的立法项目之一。1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法，并于1988年列入七届全国人大常委会立法规划，但直到2014年才得以出台。从改革开放之初到2014年旅游法的出台，我们用了30年，由此可见，政府主导下的旅游困境。(www.daowen.com)

第四，地方行政壁垒的存在。在旅游业的发展过程中，地方政府在确立发展目标、动用政府资源、协调社会力量、推动旅游开发等方面起到了主导作用。旅游产业是一个跨地区的行业，它运动的全过程是各个相关地区共同作用的结果，要求旅游市场在空间上是一个完整的统一体。但是，我们却面临着“诸侯经济”的发展困境。地方政府在经济发展中，存在着不同于中央政府的目标函数。在旅游发展中，一方面，地方政府往往通过直接的制度供给来维护地方利益。截止到2014年，我国已经有近30个省、市和地区都已经制定出适用于本区的旅游管理条例或管理办法。另一方面，同一旅游区域不同的地方政府之间为了资源的归属或者旅游利益等问题产生纠纷，合作与协调起来十分困难。这样的事例在我国时常发生，如丝绸之路起点之争、黄河壶口瀑布之争等。所有这些，不仅割裂了旅游产业的配置链条，也给政府的主导带来相当大的困难，形成了一种“政府主导使政府无法主导”的异化现象。

第五，国家诚信体系的残缺是政府主导的一个障碍。与其他活动不同，旅游活动中具有大量的不确定性，而且旅游活动中的契约关系也存在着不完全性，导致旅游者在旅游活动的过程中更需要一种较为稳定的制度结构来完满实现旅游者的活动。旅游是一种要求信息诚信传递的经济。但是，在旅游经济转型过程中，由于政府、企业等各个层面的原因，旅游社会体系中机会主义盛行，导致了我国旅游制度实施体系的残缺。虽然政府可以提供公共信息，但是受到政府自身目标函数的制约，并不能有效化解旅游诚信体系的缺失带来的不确定性，如我国一日游出现的“黑车、黑导”现象，这使得政府主导的权威性受到挑战。