1998年3月，在全国旅游工作会议的报告中首次提出“政府主导型发展战略”。2001年中国旅游业“十五”发展规划提出“政府主导型发展方针”，后来又进一步提升到“政府主导型发展模式”。“政府主导型”有很多解释，其核心内容是各级领导，特别是党政一把手亲自抓旅游，从战略决策、政策举措、部门协调到举办重大活动、建设重大项目，都要由地区党政主要领导拍板。

国家旅游局在《中国旅游50年》一书序言中说，中国旅游业之所以取得今天这样的成绩，最大的经验是在政府的主导下把它当作一种经济性事业来对待。从历史上看，我国的旅游业发展有两个重要阶段：一是从1949年至1978年，这个阶段是我国旅游发育阶段。新中国成立初期，由于政治上的原因，我国开始发展旅游事业。在当时的国际环境下，为接待归国华侨和对外宣传的需要，我国开始建立为外国人、华侨、港澳同胞在国内旅行时提供服务的各种组织。然而，受当时中国经济社会条件限制，国内旅游以及为国内居民旅行提供相关服务的行业并没有形成，旅游业作为一个经济性产业并没有产生。这一阶段，各地旅游接待和服务部门都是政府事业单位，旅游作为外事接待的一部分，主要功能是扩大政治影响，介绍宣传新中国的建设成就。二是从1978年至今，这个阶段是我国旅游产业发展阶段。1978年改革开放后，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，在这个大环境下，旅游业的经济产业功能得到了极大的发挥。在最初，由于国家急需大量外汇用于经济建设中的国际支付，仅靠贸易出口创汇存在一定局限性，而旅游换汇具有的比较优势，使旅游的创汇功能得到了突出和加强。这时，我国旅游业的性质开始转型，由一种政治接待事业转型为一种创造外汇的经济产业。进入2000年之后，随着我国社会经济的发展，工业化和城市化进程的加快，国内旅游和出境旅游快速增长，我国的旅游创汇功能进而弱化，旅游业成为推动社会经济发展的一个重要经济产业。

无论是旅游发展的事业阶段，还是旅游发展的产业阶段，我国的旅游都是政府主导的。的确，政府主导为我国旅游产业的发展起了非常大的促进作用，如政府将旅游业纳入经济性事业中，使得旅游产业与经济转轨具有目标上的一致性，从而使得旅游产业能拥有一个较为稳定的发育环境；通过政府为主导的制度供给，提供旅游业发育过程所需要的各种有效制度，为旅游业提供了相应的激励，减少外部性，降低了制度安排所需要的社会成本，为我国旅游产业的快速发展提供了保证。

正因为如此，一些研究者和地方政府管理部门都认为，中国旅游产业的发展应该坚持政府的主导，基于三个方面的原因：①在过去30多年中，我国的旅游产业在政府的主导下从无到有取得了丰硕的成果；②政府主导是国际上通行的旅游发展战略，西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等国家都实行了政府主导型的战略；③实行政府主导是旅游产业的特点决定的：旅游产业是一个跨部分、多行业组成的综合性产业，旅游产品具有典型的公共产品特点，具有很大的外部性，在进行国家整体形象宣传、协调社会各方力量方面有着不可替代的作用。(www.daowen.com)

在《中国旅游业发展“十五”计划纲要》中，把“坚持政府主导型的旅游发展方针”作为“九五”发展的“基本经验”和“十五”发展的“指导思想”，强调“在中国的国情下，政府主导型的旅游发展模式就是党委和政府形成主干线”。这一指导思想在我国各省、市、区的“十一五”旅游发展规划中得到了充分的体现。进入“十二五”时，国家旅游局编制的《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》虽然没有提出政府主导，但在总结“十一五”我国旅游发展的经验时，却认为“地方政府还进一步强化了对旅游业的主导作用，地方政府主导旅游业发展格局已经形成”。在多数省、市、区编制的“十二五”旅游发展规划中，对旅游发展的原则、方针、模式的表述中，仍然保留了“政府主导”的内容。由此可见，经过30多年的改革开放，我国虽然建立起了市场经济体系，但不可否认，在旅游领域的现阶段，依然具有较强的政府主导性质。

经过30多年的发展，我国已经形成了比较完整的旅游经济以及与其相适应的市场体系，旅游经济以及旅游产业对国家社会经济的贡献度在不断地强化，所有这些，政府主导型旅游起着关键性作用。政府主导型旅游在国家战略、资源供给、基础设施、产业政策、统筹协调、市场促进等诸多方面具有一定优势，这些优势有助于国家的旅游经济起飞。但随着旅游发展的深入，资源稀缺程度也不断上升，旅游发展引擎从要素驱动转变为创新驱动，此时，旅游发展由政府主导还有这些优势吗？大量经验事实表明，我国以高投入、高消耗、粗放发展为特征的要素驱动性旅游经济的弊端已经逐渐显现出来，在国内旅游要素供给约束和旅游需求不断演进的双重压力下，中国旅游发展的创新驱动成为必然的选择。我们都认识到创新驱动的必要性和紧迫性，但政府主导型旅游的内在属性却导致其具有趋向于要素驱动的“冲动”，更趋向于这种路径依赖。例如，各地在旅游发展中，注重旅游人数、政绩导向、地方旅游形象工程、旅游大项目依赖、巨额旅游投资、旅游开发的房地产依赖等。我们知道，旅游经济要保持长期发展有赖于可持续发展，创新驱动是实现可持续发展的必由之路，政府主导下的旅游创新是难以实现的。