不过，在21世纪之初，虽然三网融合已然合法，但真正的融合却尚未广泛进入运营商的实践中。据前文所述，82号文件规定仅在上海地区进行试点。

如果纯粹从技术史的角度来看，恐怕难以解释为什么关于三网融合的讨论和推进政策会出现在这个时期，因为彼时电信方面的技术条件还难以符合融合的要求，广电方面就差得更远了，所以三网融合作为“技术发展的必然结果”似乎在实践中的证据并不充足。不仅如此，广电在技术层面称得上“实质性”的动作是在10年之后的2008年才提出的建设下一代广播电视网（NGB）。

因而，真正关键的问题是“三网融合究竟是被如何推向实践的”。这就需要考察在这个概念提出之后的十几年间究竟发生了什么。首先可以看到的是，电信业内部恰恰在此期间发生了一系列重大变化。经由一系列拆分重组，形成了电信、联通、移动三足鼎立的格局。这些举措使得中国电信业的运营在短短十几年的时间里就已达到高度市场化的程度，而高度市场化的运营，一方面使得当时电信服务在沿海地区以及城市居民中得到了大面积的普及，但另一方面这种“普及”也使传统语音业务趋于饱和，电信管道和光缆的利用率大幅度降低，固话拆机现象严重，虽然彼时移动语音通信业务增长相对迅速，但它并不足以支撑整个电信业未来的发展。因此，正如时任中国电信CEO的王晓初所言：“假如固网能从传统的话音和网络接入的运营商向一个囊括话音、数据、图像的综合信息服务提供商‘转型’，承载更加丰富多样的信息交流活动，必将为中国电信的发展注入强大的动力。”^[25]而时任信息产业部副部长奚国华对此的总结更是一针见血：“电信企业之所以要转型，根本原因是市场和技术的发展极大地改变了电信传统的产业链以及价值链。转型之所以对电信行业具有极其重大的战略意义，是因为很多新技术、新业务的发展机遇已经出现了，关键看行业如何把握。”^[26]

此外，彼时中国电信业的转型不能仅仅放置于国家内部来看待，而需要也置于整个全球电信变革的脉络之中来理解。2000—2002年间，以美国和欧洲为主导的全球电信市场恰好正处于一个前所未有的深重危机之中，前者是一场以新自由主义为导向的“生产过剩和毁灭性竞争”（赵月枝语）所带来的危机，彼时包括环球电讯、WorldCom等令人瞩目的通信公司在内的诸家公司基于对宽带市场过于乐观的预期以及彼此间激烈的竞争，纷纷斥巨资疯狂地兴建光纤网络，导致生产过剩，而需求不足。据统计，“1998年到2001年期间，全球地下埋设的光缆数量增加了5倍，同时由于技术的进步，每根光缆的传输能力增加了100倍，因此，光缆的总传输能力增加了500倍。但是，在此期间的需求只增加了3倍”^[27]。结果导致“互联网带宽的批发价格在一年之内下滑了50%……在此后的3年内，总资产高达7 490亿美元的655个电信公司纷纷申请破产……在不到两年的时间里，大约有两万亿美元的市值化为乌有……”^[28]而相似的情形紧接着就出现在了欧洲大陆，其惨烈程度也与美国有得一拼。彼时移动互联网3G服务刚刚兴起，英法德等欧洲国家运营商由于对其过于乐观的市场和收益预期，借机疯狂扩张，但由于建设成本过高，实际推广过程中又充满了各种复杂性，使得这些运营商不久便债台高筑，加之彼时资本市场对于3G市场谨慎甚至悲观的评估，致使大批运营商资金链断裂，纷纷破产或濒临破产边缘。这两场危机沉重地打击了整个全球通信产业，业内人士纷纷宣布“严冬”时代来临。

虽然当时的中国电信业看上去似乎并未卷入其中，但实际上已身处同一体系：首先，与上述欧美国家相似的是，因特网的迅速崛起以及广泛商用开始大量吸引电信业的基础设施及相关配套应用投资，从而引发了丹·席勒所言“这里（笔者注：指中国）是否也包含着生产过剩、需求不足的危机隐患”^[29]的担心。即是说中国电信业与之共享相似甚至相同的转型冲动，虽然从事后的结果来看，中国并未走向与之类似的深重危机。其次，中国于2001年加入世界贸易组织（WTO）之后根据《电信附件》与《基础电信协议》的要求作出了逐步开放电信市场的承诺。这种承诺构成了中国电信业转型持续的外部压力。再次，自1997年中国电信在香港、纽约成功上市，至2005年这8年间，当时的4大电信运营商（包括网通）都陆续完成了整体上市，由此，来自全球资本市场的压力也在中国电信业的转型中扮演了较为关键的角色。这与WTO鼓励和引导外资进入电信服务市场的要求也是吻合的。

因此，对于电信业来说，其自身运营状况、新技术的创新实现与国内外市场的发展极大地改变了它原有的生存状况，三网融合是它力求实现战略转型的新可能。无论是中国电信“从传统基础网络运营商向现代综合信息服务提供商转型”的口号还是中国移动所提倡的“移动信息专家”定位以及“手机媒体化”转型，都需要放置在这样的逻辑背景下来理解。

相较之下，同期的中国广电业发展虽然也面临着越来越大的市场挑战与压力，但具体来看，与其说这些挑战与压力主要来自彼时的电信业，还不如说更多地来自广电行业内部，换句话讲，广电与电信尚未构成直接的竞争关系——彼时广电的市场压力并不首先体现为同期电信业那般“传统市场饱和而需开拓新领域”的状况，而更多的在于自身“传统领域升级”的要求，例如，节目形态的创新与研发和广电集团化改革等。因为这个阶段的广电业主要收入来自广告，按照受众商品论的二次售卖原理，只要能够以自身所生产的节目成功吸引到广告商满意的受众群，那么一个闭合的并可不断再生产的“收益环”就能够达成。广电的生存状况很大程度就取决于这个“收益环”的达成状况。当然，如此解释并不意味着完全否认彼时广电对于电信可能存在的“觊觎”——事实上，当时作为全国试点，上海的有线通就已成功地攫取了电信的一部分宽带业务以及IP电话业务——只是说，从双方的生存形势、互相觊觎的程度以及整体实力来说，广电与电信基本不在同一个层次。

如此一来，可以说在早期阶段（即20世纪90年代末到21世纪初），三网融合与其说是技术进步推动的，还不如说很大程度上是电信市场化所推动的，而融合不过是给了彼此一个进入对方、扩大市场的机会。但是从前文的分析可以看出，这个机会并不均衡，电信在基础设施以及资本规模上的相对优势多少使得广电显现出了“被动应战”的面貌——融合可能会使广电首先遭遇领地丢失而不是对电信市场的长驱直入。

事实上，这种可能性后来确实出现了：“电信运营商在电信网、互联网、广播网的三网中已经拥有了两张网络，并且已经规模运营IPTV业务，在部分省市已经实现了真正的三网融合，三网融合有利于电信在全国推广IPTV。”^[30]截至目前，三大电信运营商均已获得了IPTV传输牌照。可是与电信运营商三足鼎立格局形成强烈反差的是国内的广电运营商超过了3 000家，并且，广电网并没有形成一个全国性的网络，而电信却已经形成了一个全国性的主干网。不但如此，“广电网大多仍是传输电视节目，业务较为单一，而电信网基础业务和增值业务开展较多，各业务之间的协同能力强。……由于电视节目传输业务具有垄断性，广电网长期以来市场营销能力较弱，而电信网经过多年的市场竞争，已建立了较完善的市场营销体系”^[31]。这些指标反映在市场化的衡量体系中便是广电业的总收入远远不敌电信业的总收入，并且这种巨大的收入差距直到今天依然存在。据国网公司副总经理吕建杰在2016年3月召开的“CCBN有线数字电视运营商国际峰会”上所说，“电信行业的收入已经超过了10 000亿元，成为国民经济基础性的、支撑性的、先导性产业；而有线电视行业的收入只有800亿元”^[32]。即截至2016年，有线电视全行业的收入尚不足电信业的8%。

与这个并不平衡且不断变化的格局始终并行的是国家相关政策的不断推进。与“十五”时期的规划纲要相比，“十一五”时期对于“信息化”的态度及定位更加鲜明：“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，提高经济社会信息化水平。”^[33]而此时国家对于三网融合的态度也更加明朗：“积极推进‘三网融合’。建设和完善宽带通信网，加快发展宽带用户接入网，稳步推进新一代移动通信网络建设。建设集有线、地面、卫星传输于一体的数字电视网络。构建下一代电视网，加快商业化应用。制定和完善网络标准，促进互联互通和资源共享。”^[34]

随后信息产业部发布的“信息产业十一五规划”则更加细化了对于三网融合的发展构想：“促进全社会网络资源的整合利用。充分挖掘现有潜力，提高资源利用率，鼓励企业通过联合建设、租用、购并等方式实现资源共享，协调开放紧缺资源。促进全社会网络资源的整合利用，推进‘三网融合’。……进一步提高网络带宽，积极发展有线、无线等宽带接入网。优化通信基础设施，积极有效推进‘三网融合’。”^[35]

上述一系列国家政策推进的重要背景及其诉求如洪宇所说，是“从出口和投资驱动的增长转变为以消费为基础和创新驱动的经济，……政府要求电信运营商提升数字基础设施，以此支撑下一代创新、消费、商业发展”^[36]。这构成了电信业转型改革的外部助推力。也正因为如此，这些关于“三网融合”的政策表述主要是企业本位的，并没有直接涉及它与广大普通民众之间的非经济、非消费关联。

这一点与同期的欧美等国的情形似乎不太一样。例如，英国的电信事务办公室（OFTEL）于2000年发布了名为《为电信消费者提供最好的方案》的战略报告，报告认为，融合发展是未来信息产业领域的方向。例如与电信网相融合的互联网“就非常有潜力改变商业与普通公民的交流、交换信息、学习、购物以及参与到现代社会中来”^[37]。然而，正如玛丽·麦克丽丝（Maria Michalis）指出的那样：“仅仅提供更先进的基础设施对于全民参与‘信息社会’来说是必要但非充分的条件。”^[38]再如，英国贸易与工业部2001年发布的名为《英国传播业自由化》的报告强调，媒体融合的好处在于能够使人们依据个人意愿使用不同的终端（电视、电话或者电脑）实现一些个人化的需求，例如发送邮件、购物等。对此，特蕾西（Tracey）指出，新媒体更加强化了“个人化”的观念而非“共享的”“公共的”以及“一致”的观念，由此使得建立在后者基础之上的公民角色与消费者这个角色之间的距离越拉越大，这才是真正的数字鸿沟。

同时，这份OFTEL2000年发布的报告再次强调“竞争市场”的重要性，认为它能“刺激创新、投资，从而满足消费者的需求”^[39]。该报告称，融合发展的局面使得市场竞争加剧，消费者的选择变得更多了，因而它认为竞争是最好的监管者，同时它延续一贯的新自由主义主张，强调未来要尽可能地减少和避免正式的监管，除非特别必要的时候才可能特别谨慎地使用。

英国三网融合的进程也比美国晚，但比中国大概要早10年左右。从表5-1可以看出，广电业与电信业真正较高程度上的融合发展到了20世纪90年代末才正式开始。

表5-1英国三网融合时间表

(www.daowen.com)

资料来源：OFCOM官网

相应地，原有的监管结构就要随之进行调整。2000年，一份名为《传播业的新未来》（A New Future for Communications）的传播白皮书可视为对三网融合的正式回应。一个新的监管机构——英国的通信办公室OFCOM（Office of Communications）也是在这份白皮书中宣布成立的，它既对基础设施进行监管，也对内容本身进行监管。相比之下，中国直到今天尚未在监管层面进行实质性的改革来回应三网融合的实践，这在一定程度上也是其推进困难的因素之一。

而早在1998年出台的关于融合的绿皮书（Green Paper On Convergence）中，英国政府就试图考察建立一种新型传播监管模式的可能性，但是当时有关“内容”和“经济事务”之间的关系却很难协调好。OFCOM是后来从很多方案中因其能符合“灵活性”与“一致性”的监管要求而被选择的。

但值得注意的是，OFCOM并不是一个完全独立于政府的监管机构，相反，它的成立本身就是政府几个部门共同决议的结果。OFCOM代替了过去五个彼此分立的部门职能：OFTEL，独立电视委员会（the Independent Television Commission），无线电管理局（the Radio Authority），广播标准委员会（the Broadcasting Standards Commission）以及无线电通信局（the Radiocommunications Agency），从而在监管层面去除了电信业与广电业之间的藩篱，使得融合在“技术中立”（technology neutrality）的旗号下得以顺利展开。这里所谓“技术中立”不是指意识形态，而是指一种水平结构的监管模式，它抛却了不同媒介之间的差别而实行统一标准的管理，即模糊甚至消除了广电业与电信业之间的差别，然而这就等于对一个并非完全商业化的行业与一个完全商业化的行业采用同样的逻辑进行管理。这对广电业“公共服务”来说无疑是莫大的压力，进一步缩小了它的生存空间。

在传统传播格局中，广电业经营的是“内容”，电信业经营的是“平台”。而三网融合却在一定程度上消解了两者之间的壁垒，这使得双方所持有的行业理念都可能面临一个重新的检验。比如对于过去仅仅针对网络而言的“普遍服务”来说，当电信业面对内容的时候，它该如何被诠释？“公民”的角色正是在这样的交汇点上被再次唤起，因为它是传统意义上“公共服务”与“普遍服务”的唯一交集。

2000年的白皮书先是开篇明确提出“未来针对公民（citizens）的公共服务应该作为此领域（笔者注：指传播领域）公共政策的中心任务。”^[40]然而紧接着后文便说：“我们希望新的监管机构（笔者注：指OFCOM）能够清晰地认识到自己的目标是保护消费者的利益和促进市场的开放与竞争。”^[41]按照加汉姆的说法，只有模糊了“公民”与“消费者”的概念，甚至将二者等同，才有可能达成以市场化维护公共利益的逻辑。虽然该白皮书以不同章节对“保护公民的利益”与“保护消费者的利益”分别进行了论述以示二者的不同，然而，相比后者而言，前者并无多少实质性的内容——会申明一些原则却无具体措施说明如何保障其落实。而后者却提出了要求“产业制定有效的消费者保护制度”，“（OFCOM）建立一个负责向管理者提建议的消费者专门小组”等具有实施性的具体举措。

此外，白皮书明确提出：“公共广播将继续在未来的数字时代中占据重要地位，甚至可能比现在更为重要。”^[42]它明确强调否认那种认为“频谱资源短缺的结束就意味着公共广播的终结”的观点，而是认为“无论如何，公共广播迄今为止仍是我们能够找到的提供人们需要的和英国原创节目的最佳途径”^[43]。白皮书还认为：“公共广播对于民主的重要性丝毫不亚于经济上的合理性。首先，公共广播是现代社会的重要组成部分，我们不应容忍一个市场排斥听众和观众获取他们已经习以为常的节目，或者是一个不再为每个人制作节目的市场。随着新技术的发展，将会存在数字鸿沟的真实风险，公共广播通过提供新颖互动的信息和教育服务能够跨越这一鸿沟，并且保持因特网的发展不会是纯商业性的。第二，公共广播可以消除人们对所有权集中和观点多样化缺失的恐惧。最后，公共广播的存在具有强有力的文化合理性。信息、教育（不管是某种学校的节目或材料还是一般节目）和娱乐的价值不能用我们打算为此支付多少钱来计算。”^[44]

但与此同时，白皮书也指出：“管理公共广播的方式以及广播公司提供服务的方式必须随着市场新情况的出现而调整。”^[45]因而它设计了一种新的“三层结构”管理框架，“基本层的管理结构涉及所有广播服务的标准，其他层涉及公共广播公司”^[46]。具体来看，它在不同层次对不同的公司作出了不同的要求，具体标准或参照过去的行业规定，或参照相应的法律法规。总的说来，需要强调的几点是，它明确规定英国所有的广播公司都需要提供公共服务，为此既给了BBC较大的自主空间，也强调第四频道不能私有化，但考虑到ITV面临较大的市场压力从而对其公共服务的义务留有余地，而第五频道因为并未广泛覆盖，因而其所承担的公共广播义务也较轻。而针对三网融合以后的传播局面，白皮书只是比较抽象地提出“希望公共广播公司像做传统广播电视业务一样，在因特网和电话网上提供同样高标准、高质量的服务”^[47]。但是如何保证又如何评估呢？白皮书并没有具体说明。

而从受众的角度，白皮书强调“我们继续承诺确保在向数字电视转换之前和之后，每个人都能像现在一样免费收看公共电视频道。……我们将继续确保在用户提出合理请求后，每个用户都能以支付得起的价格使用大多数人所使用的电话服务和整个社会和经济不可或缺的电话服务”^[48]。从而确保所谓的“普遍接入”。

客观地说，这份白皮书就原则来讲，并未走入一个一边倒的极端逻辑之中，它对于公共服务与公民利益的强调占据了全文相当的比重。然而，原则与理念是一回事，举措与实践又是另外一回事。公共服务并不存在于真空中，它每时每刻都在与商业原则发生碰撞，白皮书对公共服务与公民利益的强调恰恰说明它们的重要，也说明它们并不能完全被商业逻辑与消费者利益所取代。但它却没有说明如果公共服务与商业利益、公民利益与消费者利益产生矛盾应该怎么办。

因此，很多时候现实情形正如时任英国第四频道总裁的迈克·杰克逊（Michael Jackson）所说的那样：“在网络与数字化时代，……公共服务广播再也不是在这个没有硝烟的战场上我们需要薪火相传的一个标准，而只不过是这个时代一个多余的角色了。”^[49]公共服务的承诺在自由市场原则的压力下衰减了不少。原来的公共服务广播都是通过免费模拟信号传输，现在公共服务广播的内容全都通过数字信号传输，然而数字化的基础设施都控制在一些跨国大公司手里，这就使得公共服务非常依赖那些商业化的运营方^[50]。这样一个新型结构使得原来区别于市场定义的公共服务就变得非常难以实现。

2003年发布的传播法案明确写到OFCOM的基本职责有两点：“进一步维护公民在与传播相关事宜中的利益和以提高竞争的方式进一步维护消费者在相关市场中的利益。”^[51]同时相比2000年的语焉不详而言，该法案还对公民的概念作出了明确的界定，即“英国的全体公众（all members of the public in the United Kingdom）”^[52]。这等于承认了“全体公众”是与公民而非消费者等同的概念。然而该法案仍然没有具体说明究竟如何维护公民的利益，倒是明确提出了“要进一步维护消费者的利益就特别要在选择、价格、服务质量以及价值观上尊重他们”^[53]。

兰（Lan）与罗森布鲁姆（Rosenbloom）曾经指出，诚然，公民也是希望所得到的服务是经济的、有效的以及有效率的，但同时，他们也希望能有更多基于社会价值的考虑。但事实上，当社会价值威胁利润获取的时候，基于市场所提供的服务就会对其有所敌意。这便是坚守“公共服务”的缘由——如果“消费者”的角色不断地挤占“公民”角色的空间（尤其是以政策的形式明确下来），那么基于“公民”角色考虑的诸多社会价值就有被基于“消费者”角色考虑的市场价值不断挤占的可能。从历史上看，英国的电信业对全体公民有过类似于“公共服务”的承诺，但它后来却走到了远比广电业更加市场化的境地，因而在三网融合的背景下，OFCOM一边仍然强调要坚持不能完全依靠市场达成的公共服务广播，一边却基本抹去了电信业服务中所包含的“公共服务”诉求，代之以20世纪80年代以来愈加市场化的定义。

而在新自由主义意识形态的主导下，作为监管机构的OFCOM需要将自身的合法性建立在“去监管”（deregulate）的承诺之上。因而从建立的第一天起，OFCOM就不断强调要以充分的市场竞争来代替传统的监管。但正如斯姆斯·辛普森（Seamus Simpson）所说的那样：“不断地竞争只会将重点放在市场的经济监管并将用户作为消费者而不是公民，（后果是）只有需求与供应，支付能力等才是重要议题并且愈加突显。”^[54]

不过，OFCOM似乎也意识到了这一点，2003年的传播法案颁布以后，它就试图以专门成立一个内容委员会（Content Board）来保证“能够维护那些竞争与市场无法达成的公共利益”^[55]。这也等于承认了“公共利益”并不能完全由市场达成。然而即便如此，在迪特尔·海尔姆（Dieter Helm）等人看来恰恰也是一个问题，他认为OFCOM作为一个以市场为基础的机构，对于公民权的定义非常狭窄，它仅仅被看作是市场失灵的一种形式。对于OFCOM来说，它在分析广电市场的时候，市场失灵范式是分析问题的唯一视角和价值来源。这可能多少使得在论述公共利益的时候，OFCOM仍旧站在市场本位的立场。不过就OFCOM内容委员会的职责来看，值得注意的是，它强调了对商业电视台ITV、第四频道以及Five“公共服务”方面特别的要求（具体内容详见OFCOM的官方网页）。

至此，从OFCOM的一系列政策与运作可以看出，它对于“公共服务”的心态是非常矛盾的，一方面既无法完全放弃“公共服务”的理念，例如，在政策层面仍会保留“公共服务”的相关表述与某些抽象承诺，因为这是与整个英国广电业的历史而并不仅仅是BBC相关的议题，这并不是新技术革新就能够一笔勾销的；但另一方面在新自由主义意识形态的主导下新政策也很难对“公共服务”赋予实质性的内涵，尤其是难以对其赋予区别于“消费者服务”的实质性内涵，即使内容委员会的成立某种程度上意味着对于市场失灵的正面回应，但将原则和理念落实到具体实践却是一件尤其困难的事情。这很大程度上来源于三网融合的市场化动因，而OFCOM是它的直接产物，所以它很难完成超越自身的命题。