共产党的电信事业起步于中华人民共和国成立之前，1949年5月，“北平军事管制委员会电信接管部完成了对北平国民党政府电信部门的接管，经中国人民革命军事委员会批准，电信总局成立（笔者注：此电信总局并不是后来邮电部下属的电信总局，只是名称相同）。电信总局由中共中央军事委员会领导，全称为‘中国人民革命军事委员会电信总局’”^[12]。这一方面与当时尚未完全结束的战时背景以及新中国尚未建立还没有相关的管理机构有关，所以电信业务只能由军事委员会接管。另一方面，这样的安排也使得共产党能够速战速决地收拾起这个本来基础就薄弱还经历了连年战争的“烂摊子”。当时的电信总局对未来国家电信业的发展构想是：“为国家各级政权机构服务；为国营与公、私企业以及合作事业服务；为国家以及私人办的新闻事业服务；为铁道以外的交通运输服务；为人民社会团体以及一般城乡居民联系服务。”^[13]同时，电信总局还认为，“新中国的电信事业的主体是除了军队电信系统、专用电信系统外的国家公用电信系统，国家公用电信系统是全民所有制企业”^[14]。

1949年中华人民共和国成立以后，作为执政党的共产党不但完全接管了之前国民党的邮电事业，也从根本上去除了这个行业的殖民根基。同年11月建立的邮电部成为这个行业的正式管理机构，继而邮电合营，从而正式确立了邮电事业的中央领导体制。邮电合营是世界上不少国家包括英国在内最初选择的经营模式，这既与特定历史时期的技术发展水平相关，也与邮政、电信各自的发展程度相关（最初前者是高于后者的）。具体来看，当时的邮电部下设电信总局来管理电信业务，它囊括管理、规制、运营、基础设施建设等几乎所有的职责。1955年，邮电部、省邮电管理局、县市邮电局三级管理体制结构初步形成。而从建国开始一直到20世纪80年代末90年代初，中国的电信业一直实行的都是政企合一的运营管理方式，并且即使后来政企分开，电信业也一直是国家所有，虽然今天已经发展为混合所有制的改革实践，但并没有私营。这样的制度设计背后既有主权安全的诉求，也有公共服务的诉求。

然而，与广电业相似的是，“国家”在电信业中的角色也成为理解公共服务的难点。但事实上，电信国有并非中国特例，作为世界上最早拥有电信业的国家之一，英国对于电信业的国有也曾经历了半个世纪之久：“与美国一直是由私营企业经营电信业务不同，包括英国在内的欧洲各国在19世纪后期经历了短暂的私有企业经营电信业务的阶段后，都对电信企业进行了回购，并最终形成了由一个国有企业垄断经营电信业务的局面，而且电信与邮政最初都属于同一个政府部门来控制定价和服务质量标准以及经营范围等……”^[15]1912年，作为政府部门的邮政局接管了全英的电话业务，也就是说在1969年邮政局转变为公营公司（public corporation）之前，英国的电信业是完全国有的。但在此之后，邮电就开始酝酿“分家”了，英国是欧洲最早进行电信改革的国家，1981年，英国《电信法案》（the British Telecommunications Act）颁布，邮电正式被拆分为皇家邮政公司（Royal Mail）和英国电信公司（British Telecom，下文简称BT），电信业由此独立出来。

英国电信业的国有化虽然日后被新自由主义认为是低生产力和低效率的，以产出最大化而不是利润最大化为标准；国有化意味着所有权掌握在官僚而不是生产者的手里；国有化也导致缺乏竞争，“进入”和“退出”都凭那只“看得见的手”说了算；对市场变化缺乏灵敏的反应；服务质量、缺乏多样性。然而，问题同样没有那么简单。

一方面，与广电业公共服务理念的推行相似的是，英国电信业的国有化经营也涵盖一战及二战的历史背景。虽然电信业的国有化并非是这样的历史情境所直接催生的（因为电信业的国有化实际上是早于“一战”的），但其得以长期以国有形式存在却与这样的历史背景不无关系。尤其是二战以后执政的工党政府所进行的一系列国有化实践，在客观上为英国电信业的国有化发展提供了支持环境。这一时期工党的国有化实践并不能简单地理解为国家或者官僚的控制，而需要联系英国彼时的工党实践来认识。

“早在19世纪三四十年代，英国空想社会主义者就提出生产资料国有化的思想。工党的先驱组织如1868年成立的英国职工大会也都支持国有化的主张。1887年，对英国工党思想影响最大的费边社发表著名的《基本纲领》，主张‘把土地和资本从个人和阶级所有制下解放出来’，‘向公有制过渡’。公有化主张成为后来进入议会的工人代表提出国有化的主要依据之一。1918年2月，工党在费边社主要领导人悉尼·韦伯（Sidney Webb）的协助下起草了工党的新党章，并获得工党大会通过。其中最重要的是关于国有化的第4条条款。该条款明确指出，在‘生产资料、分配手段和交换手段的公有制，以及对于每项工业或服务业实行公共管理或监督的最有效的制度的基础上确保体力或脑力劳动者得到他们勤勉劳动的全部果实，以及可行的最公平的分配’。新党章的通过使工党拥有了明确的‘社会主义’纲领。1945年4月，工党发表《让我们面对未来》的竞选纲领，声称自己是‘社会主义政党’，并许诺在执政后推行国有化。1945年7月26日，以艾德礼为首的新政府成立，以国有化为核心的经济政策成为其进行社会改革的四大政策之首。”^[16]因此，可以看出，工党的国有化政策实际上包含了巨大的公共诉求，这种诉求是它社会主义设想与实践的核心内容。

另一方面，当然，战后工党的国有化实践并不能直接解释英国电信业更早前的国有化动机，这就需要联系其电信业自身的发展阶段来进行分析。吴基传等中国电信专家曾讲道：“在基础通信网大规模建设时期，大部分国家都采取了政企合一的管理体制，集中统一建设全国的通信网络。……电信业是典型的网络型产业，具有显著的规模经济性和范围经济性，它的一次性投资巨大，而且具有高固定成本的沉淀性，其庞大的投资要求必须具备一定规模的产出才能维持其效益。在电信市场规模还比较小的时候，由多个运营商同时经营将导致各个企业都无法形成有效的规模效益。因此，在电信业发展初期，由国家直接或指定一家企业经营最有效率，这也是自电信诞生近百年来，世界各国普遍采取政企合一体制、实行垄断经营的原因。”^[17]在这个问题上中国电信业的国有化实践也不例外。

而英国的电信业如同它的广电业一样，也是欧洲乃至世界范围内的典范。与广电业相似的是，电信业也有一个重要的准则直到今天都是评判其实践的依据所在，即“普遍服务”准则。按照前监管机构电信办公室（即Office of Telecommunications，简称Oftel）的说法，“普遍服务（universal service）的概念对于英国电信业来说是一个长期以来的准则，它可以追溯至1984年BT开始私有化之前很长一段时间”^[18]。

不少研究都将电信业“普遍服务”的起源追溯至美国，即认为1907年AT&T公司的口号：“One network（一个网络），One policy（一个政策），Universal service（普遍服务）”^[19]是世界范围内电信行业第一次出现“普遍服务”的说法。但若稍加分析便会发现，AT&T所提及的“普遍服务”与英国电信业的“普遍服务”并不是一回事。因为美国电信业的“普遍服务”最早是基于AT&T这一家商业公司而言的，它并非是一个行业准则，当然，1934年《电信法》颁布以后，美国通过行业政策的方式将“普遍服务”确立为了行业准则。但也正因为从一开始这个准则只是基于一个商业公司自身的服务理念，所以它并不具有公共性的含义。而事实上，早年的AT&T垄断了美国的电信市场，后来不少公司陆续抢走了它部分市场份额，“普遍服务”实际上是在这样的背景下，AT&T为了重新夺回自己过去的垄断地位而采取的企业策略——它从来就没有提供过地理意义上尽可能覆盖的普遍服务。换句话说，它实际指涉的是最大限度地争取用户，以垄断的方式实现自家企业的“普遍服务”。因而，二战以后，AT&T能够堂而皇之地以宣称“每家安装一部电话”的经营目标来达成“普遍服务”的准则^[20]。

然而，与美国大相径庭的是，从包含英国在内的整个欧洲来看，电信业最初的“普遍服务”理念都是指涉国家主导（state-led）下的公共服务（public service）。按照加汉姆的解释，与美国电信市场激烈竞争不同的是，欧洲早期并没有那么多运营商，因而那时的电信服务是供不应求的，所以根本就不存在AT&T那种为了赢得更多市场份额的“普遍服务”的情况。因为供不应求，所以对于这些欧洲国家而言，只存在国家主导下的普遍服务的任务，即如何能在国家的疆域范围内尽可能地提供普遍覆盖（指地理意义上）的服务，以及保证服务的连续性。也就是说，欧洲电信业最初的普遍服务并不是以提供人们能负担得起的价格来推行的，而是以国家保障尽可能广泛地在本国疆域内提供电信服务为内涵的。这一点也为包括英国在内的欧洲国家电信业国有化的意义提供了一份佐证。因而，从这个意义上说，虽然都称为“普遍服务”，但欧洲与美国之间却并不存在一个实践与理念上的承继关系。

中国电信业也主张“普遍服务”，但是它与英美等国所生发的历史情境又不一样了，因而其含义也不一样。中国电信业的“普遍服务”原则要远远地晚于欧美国家出现（具体分析将在下一章中展开），建国之后30年内并没有明确提出“普遍服务”的主张，这一方面与当时电信业“军用为主，民用为辅”的战略定位有关，另一方面，又不能忽略的是，强有力的国家角色在普遍的基础设施建设上所发挥的作用，在很大程度上为改革开放之后在发展民用的意义上主张普遍服务提供了必要的基础。这一点也是我们审慎评价电信国有化实践的重要基点。

具体来说，中国电信业的国有化产生了一个与英国相似的非常现实并且重要的作用，即承担起基础设施建设（尤其是早期建设以及大规模的改造建设）的任务，它需要一个庞大系统性的布局与投入，这不是任何一家私有企业或者机构能够独立完成的任务，只有借助国家的力量才有可能调动方方面面的资源和力量，这与广电的基础设施建设及发展也是相似的。新自由主义的思路常常认为国有化是产业发展缓慢、效率低下的根源，但却忽视了国家在发展过程中不可替代的动员及组织作用。何况产业发展的诸多问题究竟是国有化本身带来的还是国有化发展过程中出现的问题所带来的，这仍需细致地就具体问题进行具体分析。

值得注意的是，建国初期，国家在经济基础非常薄弱的情况下仍对电信基础设施建设是有较大投入的，不仅短期内修复了战争中被破坏的电信设施，还有计划地增加了不少建设。尤其是刚建国的前三年，百废待兴的国家对电信基础设施建设的投资占全国基础设施建设投资总额的平均年均比例为1.6%左右，这对整个经济的修复起到了非常重要的基础作用^[21]。到了1951年底，相比建国前，“有线电报电路增加了33%，有线电话电路增加了20%，无线电报电路增加了10%”^[22]。有了这三年的底子，第一个“五年计划”期间电信的发展战略就更加有计划性，整合程度更高，开始试图建立一个全国邮电通信网络，而不仅仅满足于单项数字的增加。“到1957年底，在国家各工业部门的支持下，全国已建成国内长途有线通信网络和以北京、上海和新疆为骨干的国际无线通信网络，北京至各大区中心及各省省会、自治区首府已全部沟通了直达的长途电话和电报电路。长途电话电路全部实现了载波化，电报电路也基本上实现了载波化，并开始使用电传打字机。各省会至专区、专区至各属各县的有线通信网，经过改造、整顿和扩建，也都基本沟通。少数边远地区和一些沿海岛屿使用了无线电通信。由此，初步建成了以北京为中心、辐射全国大城市的通信网，基本保证了国家重点通信的需要。”^[23]不过需要特别指出的是，虽然邮电部当时主要负责电信基础设施的建设，但是第一机械工业部及其下属单位也同时参与电信体系的建设。这样两个部门的共建为全国性的电信基础设施建设打下了一个坚实的基础，它们能够最大限度地保证建设力量（例如绝大部分相关企业都投入生产）的集中。

此外，需要强调的是，这个阶段的“民用为辅”并不意味着“鲜为民用”，而是指在“个人消费”意义上的使用有限，但恰恰在“公共”意义上的使用比比皆是。有资料显示，建国之初，在治理淮河的过程中，“周密的网络之间的联系，均需通信配套。由于各流域水文站大多建在穷山激流之处，远离当地的邮电局，且建国初期通信手段落后，即使附近有邮电局，也仅有一部共电式手摇电话机，效率不高，唯一的办法就是架设无线电台，但各地又普遍缺少无线报务员。上海电信局遵照邮电部指令，在每年5月到10月汛期指派一批报务员分赴河南、山东、安徽等地参加防汛通信工作，最多一年派出40余人。除派往县城中心台的人员工作条件稍好一些外，其余分派在水文站工作的电台人员工作和生活条件十分艰苦。……这项支援工作从1950年起一直进行到1955年各地自己培训了一批报务员为止”^[24]。“1956年，在贯彻邮电部关于调配职工支援边疆和西部省区的通信建设工作中，上海电信局共有161名干部、职工支援新疆、青海等省区，为边疆和内地的通信建设作出了宝贵的贡献。”^[25]“1976年7月28日，唐山、丰南一带发生强烈地震，市内和对外通信联系完全中断。上海邮电部门根据邮电部和上海市委的指示，迅速组织有线、无线两支通信队伍奔赴震区抗震救灾，在比较短的时间内建立无线通信网络，抢通了遭受严重破坏的通信干线和通往各县的主要线路，从而保证了中央和各级领导在唐山进行抗震救灾的指挥工作。”^[26]上述行动再次显示了国家在公共力量动员以及公共资源调度上不可取代的作用，如果没有国家系统性的部署及介入，上述特殊形势下的公共服务是其他任何力量都难以实现的。

然而遗憾的是，此时期的“大跃进”以及“文革”等对电信业好不容易建立起来的初步积累与基础有一定的破坏作用。既对电信业基础设施投入及建设有影响，也对后来在个人消费意义上的民用进程产生了一定的影响。

此外，“文化大革命”期间，1970年1月，邮电部被撤销，邮政和电信开始分别运营，邮政归交通部领导，而电信则由军队领导。这样的变动与当时的国内外环境有很大的关系，在国内，“文革”带来的时局紧张和动荡使得国家权力收紧具有重大战略及军事意义的电信服务；国外，以美国为首的资本主义阵营与以苏联为首的社会主义阵营之间的冷战局势也使得当时中国的电信服务变为“军用为主”。但是1972年之后形势发生了一些变化，如丹·席勒所说：“在1969年至1974年，尼克松政府深刻改变了网络系统发展的结构和政策。这些变化通过一个扩散性的进程为资本主义在网络和信息领域不断扩张的迫切需求打开了大门。中美关系的缓和因而产生了一个通常被忽略的影响：将中国与新兴的数字资本主义连结起来。”^[27]

不过，邮电分营对于“邮政”与“电信”这两块业务的影响是不一样的，邮政的分发业务（即邮件或者包裹被发送到不同地方）内涵与其他交通工具的内涵是很相似的（即它们是把旅客或者货物运送到不同地方）。因此，这样的合并有效地增加了邮政与交通系统的协同效应（synergy），邮政业务反倒由于分营得以迅速发展。然而相比之下，电信归军队领导以后却并未产生类似的效应，很重要的原因在于当初邮电合营的时候电信是能够通过邮政业务获得一些资金支持来弥补赤字的，邮电分营等于取消了原有的内部补偿机制，使得电信陷入了较大的资金困难。不过这种分营的局面并没有持续太久，仅仅3年以后，1973年又恢复建立了邮电部，邮政和电信再次合营。

但无论是分营还是合营，电信业始终政企未分，在这个过程中，中央和地方的力量不断交替。值得注意的是，每当权力从中央下放到地方，就会造成一定的管理失调，于是再恢复为以中央为主的部省双重领导体制。究其原因，一方面是因为此阶段的电信并不具有市场产业的属性，国家的完全垄断与高度集中的计划建设（包括资金的财政拨款方式）都要求一个集中而非分散的国家力量的投入。另一方面，从各地的具体实践来看，地方政府并无足够能力负担电信基础设施的建设与维护，同时，电信要求的互联互通与以省市为边界的不同管理之间存在难以调和的矛盾，此外，地方相关管理部门也确实不同程度地缺乏管理和合作的经验与能力。从这个层面来说，也能看到国家角色对于电信业的重要性所在。

有不少研究者都认为，在中华人民共和国成立后的这近30年的时间里，由于政企不分且一直被强调军事/国防意义，电信的产业属性始终得不到确认，因而发展缓慢。而1978年以后，尤其是1992年正式确立了市场经济体制以后，电信逐渐政企分开，其产业属性被充分的认识以后才真正得到了较大的发展。然而，这种观点首先忽视了建国之初的整体国力基础，百废待兴的国家局面与支离破碎的行业面貌是新中国电信事业发展的起点，加上动荡与紧张的国际环境，使得问题的关键并不在于要不要，而在于有没有可能确认并发展电信的产业属性。抽象的经济学假设无法回答历史的问题。其次，虽然从市场经济的角度来看，这30年的基础仍旧薄弱不堪，尤其是长期的军事定位使得电信业基于个人消费意义上的民用基础尤其薄弱，这为后来行业自身以及市场经济的发展都造成了一定的障碍。但也需要看到，恰恰是在这30年的发展中，“国家”在电信业中树立并巩固成为了一个强有力的角色，这使得改革开放之后在市场经济的建设中电信业能够迅速地调动起方方面面的资源和力量，在较短的时间之内就能较大程度地实现转型，改善基础设施状况，并且迅速壮大。

到了20世纪70年代末，中国电信业既经历了建国之初的国家普遍投入与基础设施建设，又经历了“文化大革命”等一系列挫折事件的影响，因而仍处于一个“整体薄弱”的局面之中。这种局面在客观上为改革开放尤其是20世纪90年代之后电信业市场化发展提供了加速器。这与广电业的情形不太一样，它的市场化改革不仅晚于电信业，而且要复杂得多，市场化把电信完全变成了企业，但是广电没有，只开展了企业化的运作，这不仅与不同的行业特性有关，也与前30年不同的历史实践有关。“国家”在这两个行业中都扮演了非常重要的角色，但是国家在两个行业的变动中与“公共服务”的连接及其关系是不完全一样的，这可以为我们分析两个行业在日后“三网融合”过程中所出现的种种矛盾提供一些线索。

【注释】

[1]郭镇之、郭云强：《晚清电子传播的引进：兼析“权”“利”之争》，《新闻与传播研究》2013年第4期，第65页。

[2]中国电信上海公司：《电信的记忆：上海电信138年》，文汇出版社2009年版，第3页。

[3]郭镇之、郭云强：《晚清电子传播的引进：兼析“权”“利”之争》，《新闻与传播研究》2013年第4期，第65页。

[4]Xu Yan，Douglas C.Pitt.，Chinese Telecommunications Policy，Artech House，2002，p.11.(www.daowen.com)

[5]Ibid.，p.9.

[6]傅玉辉：《大媒体产业：从媒介融合到产业融合——中美电信业和传媒业关系研究》，中国广播电视出版社2008年版，第68页。

[7]Xu Yan，Douglas C.Pitt.，Chinese Telecommunications Policy，Artech House，2002，p.11.

[8]Ibid.，p.12.

[9]侯中军：《准条约视角下的中国电报局与电信初创时期的对外交涉》，《广东社会科学》2013年第6期，第130页。

[10]参见徐长春、叶如针：《试述中国近代电信外债》，《厦门大学学报》（哲社版）1993年第4期，第69页。

[11]参见傅玉辉：《大媒体产业：从媒介融合到产业融合——中美电信业和传媒业关系研究》，中国广播电视出版社2008年版，第70页。

[12]王鸥：《中国电信业的发展与体制变迁（1949—2000）》，中国社会科学院研究生院现代经济史专业博士学位论文，2001年，第14页。

[13]杨泰芳：《当代中国的邮电事业》，当代中国出版社1993年版，第25—26页。

[14]王鸥：《中国电信业的发展与体制变迁（1949—2000）》，中国社会科学院研究生院现代经济史专业博士学位论文，2001年，第14页。

[15]苏金生：《电信业管制模式与发展研究》，人民邮电出版社2008年版，第35页。

[16]毛锐：《二战后英国国有化运动述评》，《探索与争鸣》2007年第3期，第58—59页。

[17]吴基传等：《大跨越——中国电信业三十春秋》，人民出版社2008年版，第312页。

[18]Universal Telecommunications Services，Consultative Document on Universal Service in the UK from 1997，Office of Telecommunications，1995，p.5.

[19]吴洪、张晓铁：《电信普遍服务研究》，人民邮电出版社2004年版，第3页。

[20]吴洪、张晓铁：《电信普遍服务研究》，人民邮电出版社2004年版，第4页。

[21]参见杨泰芳：《当代中国的邮电事业》，当代中国出版社1993年版，第30—31页。

[22]王鸥：《中国电信业的发展与体制变迁（1949—2000）》，中国社会科学院研究生院现代经济史专业博士学位论文，2001年，第17页。

[23]同上。

[24]中国电信上海公司：《电信的记忆：上海电信138年》，文汇出版社2009年版，第35页。

[25]同上书，第36页。

[26]同上。

[27]［美］丹·席勒：《信息资本主义的兴起与扩张：网络与尼克松时代》，翟秀凤译，王维佳校译，北京大学出版社2018年版，第18页。