在任何国家，广电业的公共服务问题都是一个历史问题。英国的BBC是世界上第一个广播机构，它以收取执照费而非商业广告费的财政方式宣告了对公共服务的承诺。然而，这既不等于后来者要达成公共服务只能采取BBC模式，也不等于财政独立于商业广告就一定能真正实现公共服务。

对于中国来说，虽然广播事业诞生的时间跟英国差不多，但是其诞生的社会历史背景差异很大。最重要的差别就在于，彼时的中国尚未完成建立现代民族国家的历史任务，因而中国广播事业的开端发展就需要放置于这个动态的国家建立过程之中进行考量。这既是讨论中国广电业公共服务的前提，也是理解其公共服务的历史起点。

然而，无论是“民族”还是“民族国家”，都是内涵十分复杂的概念，尤其在全球不同地域的实践层面，更难以用统一、确定的定义去解释。

在西方民族国家理论的视野里，民族意识及民族国家的形成起源于欧洲，而就欧洲来看，根据本尼迪克特·安德森（Benedict Anderson）的说法：“资本主义、印刷科技与人类语言宿命的多样性这三者的重合，使得一个新形式的想象的共同体成为可能，而自其基本形态观之，这种新的共同体实已为现代民族的登场预先搭好了舞台。”^[18]

按照杜赞奇（Prasenjit Duara）的说法：“整个上一世纪中，这一扩散到全世界的体系（笔者注：即世界性的民族国家体系）视民族国家为唯一合法的政体形式。……后来，反帝，乃至社会主义和马克思主义也来支持民族国家。”^[19]中国自晚清以来致力于将一个传统帝国转变成现代民族国家的努力就可以放置于这样一个世界性的民族国家体系之中来看待。但是中国民族国家的建立过程与欧洲并不相同，并晚于欧洲几个世纪，这也在客观上使得前者建立民族国家的历史环境与后者有了很大的区别。

就像霍布斯鲍姆（Eric Hobsbawm）所说的那样，对于1918年以后民族运动的观察需要突破传统的国土纠纷、公民投票以及语言问题等——并不等于放弃对这些问题的观察，而是不能仅仅局限于这样的观察范围——需要考察一些新的表现手法。大众媒体就是最为突出的新的表现手法之一。霍布斯鲍姆指出：“无论是私人企业还是国家，都可借由大众媒体使一般人民的意识形态趋于标准化、齐一化；……再精致的政治宣传也比不上大众媒体的能力，因为它可以有效地把民族象征融入每个人的生活之中，于是公私领域之间的藩篱就此打破，生活在私领域的人民遂与属于公领域的民族发生直接关联。”^[20]

如前所述，中国的广播事业是伴随着建立民族国家的各种斗争过程诞生与发展的。譬如，中国境内开办的第一座广播电台是由外国人创办的：“1922年，美国人奥斯邦借用日本张姓华侨的资本在上海成立中国无线电公司，并与美资英文报纸《大陆报》合作，创办了‘大陆报——中国无线电公司广播电台’，呼号XRO，于1923年1月23日晚间首次播出节目，这是中国境内出现的第一座广播电台。”^[21]这个美国人奥斯邦是一名新闻记者，根据郭镇之的考证，这家广播电台“发射机由美国运来，电台是由奥斯邦安装和操纵的。大陆报的广播编辑主要负责节目，特别是新闻报道”^[22]。而根据郭镇之的说法，虽然《大陆报》1911年8月由资产阶级革命派创办于上海，但它“长期来是租界美国人的喉舌……因为辛亥革命很快爆发，孙中山等人不暇顾及，才使大陆报变成纯粹外国人的报纸”^[23]。也正因为如此，她认为：“XRO电台是外国人在中国擅自开办的，这对我国的电政主权当然是一种侵犯，至少是一种藐视。外国资产者的办广播活动同他们的其他投机冒险事业一样，是以榨取中国人民为目的的。……XRO电台的出现，是以殖民主义者强行租借中国土地这一特殊的、也是既成的历史情况为背景的。”^[24]此后直到中华人民共和国成立前，一直都有外国人在中国不同的城市陆陆续续地开办广播电台，同时也因各种原因陆陆续续地被取缔。这些外国人开办的电台要么是宗教性的，要么是商业性的，直接服务于其在华目的。

从这个意义上来说，虽然伴随着民族国家的建立过程，但中国的广播事业在其诞生之初并没有被有意识地纳入建立现代民族国家需要的构想之中，它的诞生多少有些“闯入”的意味。“当时的中国处于共和制度初年，北洋政府、各地军阀、外国（外商）势力、民营资本势力交错混杂，整个国家和社会的运行并不稳定和严整，形成各方力量钳制的局面，政府在很多方面的管控，都呈现虽有若干规定又有许多空白缝隙的实际局面。无线电广播在进入中国之后的最初几年间，也基本处于这样一种松散管理的局面。北洋政府最初甚至分不清楚无线电收发报与无线电广播的区别，遑论认真和系统的管理规制。”^[25]

1926年，中国人自己创办的第一座广播电台在哈尔滨成立了，这是一家在东北地方军政当局的支持和运作下开办的官办电台。此后，混战的军阀政府还各自在不同地方建立了一些广播电台。邓炘炘对此的解释是：“中国当局当时并没有力量统管境内所有的广播电台，也无力清理外国人在华办台的问题，也不可能做像英国在同一时期所酝酿的，将全国广播业整合在BBC一家垄断的旗帜之下的事情。客观上，当时中国政局和社会的不稳定，造成了社会上无线电电台兴办主体多头的情况出现。”^[26]

1927年，国民党建立起全国性的政权，1928年在南京开通了中央广播电台的播音。到20世纪30年代中期就已经形成了全国统一规模的广播事业。1929年，国民党政府公布《电信条例》，允许民间经营广播电台。30年代初期，部分大城市出现了一批民营广播电台^[27]。然而当时这些民营电台只能从事教育、宗教、娱乐、商业等内容的广播。如同英国BBC的前身商营公司一样，中国最早成立的商营广播电台最初也是为了推销收音机等无线电器材。然而，这些商营广播电台并未存在多长时间，抗日战争爆发以后它们就都被日本侵略者取缔了^[28]。(www.daowen.com)

建立了全国性的政权以后，一方面，国民党希望能够结束之前一盘散沙的局面，强化统一政权；另一方面，它也逐渐意识到了广播事业对于维护一个统一政权的重要性。所以从20世纪30年代初开始，国民党就出台了一系列的管理条例、规则，加强对广播事业的管理（例如《民营广播无线电台暂行取缔规则》《指导全国广播电台播送节目办法》《民营电台违背〈指导播送节目办法〉之处分简则》《播音节目内容审查标准》等），同时，也尽量扩展官办广播，试图从意识形态上巩固自身权威。“1936年以后，政府进一步强化广播管理，加强了广播管理体制的建构。当年2月，成立了国民党中央执行委员会广播事业指导委员会（简称指导委员会）。该会由国民党中央执行委员会中央广播管理事业处、国民党中央宣传部、政府交通部、教育部、内政部等有关党政机关组成，是一个跨众多重要党政部门、专门管理全国广播事业的决策机构，督导全国所有官办、民营广播电台的运行，以‘为谋广播事业之同一运用，整齐其步伐，健全其组织’为目标。”^[29]除了出台政策及结构调整以外，内容上也有明确要求：“各地公营、民营广播电台应一律转播中央广播电台的新闻等节目，否则将予以停播处分。”^[30]

然而，以上这一系列举措并不能被简单地放置于一个“政党独裁统治”的框架之下来看待，虽然其政权的暴力特征确有凸显，特别是“九一八事变”以后，国民党采取了“不抵抗政策”，并因此激起了民愤。在这种情形下，国民党加大了对新闻业的审查和控制力度，同时也对一些爱国人士采取了一系列迫害和镇压的行动，例如，刺杀《申报》史量才。但同时，前述国民党那一系列管理举措也需要被放置于建立一个统一的民族国家的需要之中予以客观审视。国民党对全国各类广播电台及其监管体系的整体规划，实际上也反映了其对于一个统一的现代民族国家内在需要的服从。正如厄内斯特·盖尔纳（Ernest Gellner）所说，大众媒体对于塑造民族主义意识形态所起的作用并不在于它所传播的内容是什么，而在于“媒体本身，这种抽象的、集中的、标准化的、一点对多面的交流方式的普遍性和重要性，自然地产生了民族主义的核心思想，而传播的具体信息包含的特殊内容却不重要。最重要的持续不断的信息，产生于媒体本身，产生于这种媒体在现代生活中具有的作用。这个核心信息就是，传播的语言和方式是重要的，只有能够理解这些信息或者具有理解能力的人，才能进入一个道德和经济的社群，而不理解或者没有理解能力的人便被排斥在外。所有这些是再清楚不过了，原因就在于，大众媒体在这种社会里起着普遍的、决定性的作用，至于具体说了什么并不重要”^[31]。

在南京国民政府统治的这十年间，从规模上看，中国的广播事业（主要是国民党的广播事业）有了一定的发展：“据1937年6月统计，国民党统治区（不包括已被日本占领的东北三省）共有官办和民营广播电台78座，发射总功率将近123千瓦，其中民营电台有55座，发射总功率只有7千瓦。当时，包括东北三省在内，全国约有收音机20万台。”^[32]

相比之下，共产党所领导的广播事业不仅晚于国民党的广播事业成立，并且在此期间的规模远远不能与国民党的广播事业相比。然而，值得强调的是，共产党领导的广播事业诞生于“九一八”之后抗日救亡（1931年11月7日，红色中华通讯社成立，1933年成立红中社新闻电台，对各根据地广播）与国共对抗的背景，这使得它从一开始就将政党的政治主张与建立一个新型民族国家的诉求统一在了一起，这一点在之后的抗日战争及解放战争中表现得尤为明显。

抗日战争初期，国民党统治区的广播事业由于日本侵略者的摧毁而遭到了重创，南京沦陷使得国民党的中央广播电台停止了播音，直到1938年才在重庆恢复播音，但发射功率由战前的75千瓦锐减到了10千瓦。自此以后，国民党的广播事业因为接受英美等国的设备支持，而更侧重于国际宣传。例如，1939年2月，在英国的设备支持下开始了“中国之声”的广播（VOICE OF CHINA，简称VOC），呼号XGOY，使用6种语言进行播音，这是国民党政府正式开办的国际广播。应该说，国民党的国际宣传扩大了中国抗日战争的国际影响力，同时，其中央广播电台也在动员国内民众（尤其是一些大中城市地区）积极抗日方面起到了积极作用^[33]。

然而，同期共产党的广播事业规模及质量仍远远不能与国民党相比。1940年12月30日，共产党在陕北根据地建立了延安新华广播电台，由于技术设备所限，发射功率大约仅为300瓦。最初“每天播音一次两小时，后增至两次三小时，三次四小时不等，波长也屡有调整”^[34]。不过即便如此，延安新华广播电台也在挽救民族危亡的过程中起到了与国民党不同的作用——虽然在抗日战争时期，延安新华广播电台由于技术设备难以为继，仅存在了不到3年的时间，但却在动员广大根据地地区民众投身抗日的过程中扮演了重要角色。1941年5月25日，中共中央宣传部第一次专门发布《关于电台广播工作的指示》，指出：“广播内容应以当地战争及政治、军事、经济、文化教育等各方面的具体活动为中心，并以具体事实来宣传根据地的意义与作用。”^[35]

抗日战争胜利以后，国民党陆续接管了各地的日伪广播电台，中央广播电台也回到南京继续播音。除此之外，国民党统治区的民营广播电台也渐渐恢复经营，“1946年初即增加到43座，而且还有继续发展之势”^[36]。然而，随后不久国民党就“以任意造谣生事，流弊极大”为由，对上海的民营广播电台进行了整顿和大面积的取缔，这对其造成了沉重的打击，上海乃至全国的民营广播从此一蹶不振^[37]。

而共产党在抗日战争之后首先恢复了延安新华广播电台的播音，同时在一些中小城市接管了日伪广播设备，建立了一批电台。1945年以后，国共两党爆发内战，共产党的广播电台灵活地利用其所在地的优势，坚持对国统区和解放区的人民共同广播，尤其是共产党的广播电台能够积极地报道解放区开展土地改革运动、积极支援前线的活动，极大地动员和组织了解放区的民众支援解放战争。例如，毛泽东在《对晋绥日报编辑人员的谈话》中指出：“有关土地改革的各项政策，都应当在报上发表，在电台广播，使广大群众都能知道。群众知道了真理，有了共同的目的，就会齐心来做。……群众齐心了，一切事情就好办了。”^[38]再如，1949年1月25日，新华广播电台播送了一则题为《淮海战役中的民工队伍》的通讯，“讲的是千千万万人民热烈支援前线的情景”。该通讯指出：“在规模空前巨大的淮海战役中，……光是直接参加支援前线工作的民工，就快到一千万人，就拿第一线的常备民工，第二线的转运民工和第三线的临时民工来说，就有好几百万人。……他们辛辛苦苦地流汗，有时甚至流血，可是他们自愿地这样干，因为他们晓得部队打仗是为他们，他们的辛苦已经换得了胜利。……三大解放区的妇女们，在这次淮海战役中，也作出了极大的贡献。不必说她们给战士们做了成千上万的棉衣、袜子、军鞋和棉被，单说在这次战役中，他们供给解放军吃粮的工作，就很惊人。他们缝了大批装运军粮的袋子，光是渤海一带的妇女，就缝了六十多万条。靠近战地的妇女，连老太婆和小姑娘都参加碾米、磨面粉。家家忙忙碌碌，昼夜不停地工作。莒南县妇女在三天中完成了加工粮九百多万斤。我们伟大的人民解放战争是真正的、名副其实的人民战争。拿枪的人在前线，后方所有的人都全力支援。就是因为我们军民一体，我们才赢得了这么辉煌的胜利。”^[39]而广泛动员最广大范围的基层群众支援战争，正是无论兵力还是配备均不如国民党的共产党最终获胜的关键因素，此即共产党制胜的三大法宝之一——“群众路线”。

综上所述，中国建立现代民族国家是在不同的政治力量在对外、对内的斗争、角逐和博弈的过程之中完成的。大众媒体在这个过程中的角色和行为就如汪晖所总结的：“（在这个时期）第一，当时媒体非常多；第二，当时有不同的政治集团互相竞争，在某种程度上，那个时期的公共性不是某种程序或规划的结果，不是某种透明的、价值中立的领域，而是不同的政治力量博弈和斗争的场所和结果。”^[40]而对于取得胜利的共产党来说，建国之后的国家政权本身及其民族国家的建设方案究竟在多大程度上能够对那些被广泛发动起来的人民群众兑现承诺，决定着建国后它所领导的整个大众传播业的公共性究竟能得到多大程度的实现。也正因为如此，“公共服务”对中国的广电业而言不可能也从来没有仅仅作为一种“类型”存在而已。