如上一章所述，有研究者认为中国没有英国BBC式的或者其他西方国家意义上的公共服务广播，所以无从谈论公共服务；也有研究者认为中国没有西方国家意义上的市民社会，所以无可寄望中国的传媒结构能够真正地容纳和兑现公共服务。

这些观点实际上都首先集中指向了一个关键问题——究竟什么是公共服务？而理解“公共服务”的核心又在于如何理解“公共”。

实际上，即使是对于世界上最早出现的英国公共服务广播BBC，也需要拨开早已成为陈词滥调的模式本身作一些细致的分辨，既需要将它放置于历史情境之中来理解，又需要看到它在不同历史时期的不同变化。

按照查尔斯·柯兰^[1]（Charles Curran）的说法，英国广电业之所以形成“公共服务”的原则应该回到20世纪二三十年代的英国历史中去理解，它是由当时的技术、政治与社会等各个层面的原因促成的。

首先从技术上来看，“在美洲，由于地广人稀，广播组织的形态是先有了地方性的电台，然后串联成为全国性的广播网；欧洲则因地狭人稠，一开始就是由全国性的组织，以高功率电台输送信号。所以，有关频道经营的问题，在欧洲必然被当成是涉及国家主权的一部分，通常也就由各国的邮电总局掌管。基于这一层道理，欧洲的广播类型，在技术之地理空间的约制下，自然在每一个国家，发展成为日后的垄断或接近垄断的组织”^[2]。其次，由于20世纪20年代的美国境内已经开办了五百多个电台，它们之间彼此信号干扰非常严重，因有这样的前车之鉴，英国“邮电总局决定英国电台必须在更大的程度之内，相互协调，这就是单一广播组织的由来”^[3]。而这样的决定又恰好与英国收音机工业的利益相符——“他们既然需要有一个某种形式的公共广播服务才方便他们促销收音机装备，那么单一的电台组织最能符合他们统一技术规格的要求。”^[4]同时，“它将避免重复投资，重复劳动，并消灭自由竞争者；它还可以建立一个生产和销售的联合组织，实行配额经营；更重要的是，只有一个垄断组织才能通过邮电部统一向听众征收接收费”^[5]。

因此，1922年12月15日，经过邮电大臣的授权，6家大电器制造商及数家小电气公司组建了英国广播公司（British Broadcasting Company），它是如今BBC（British Broadcasting Corporation）的前身。作为商营公司的BBC是于1923年1月18日正式获得邮电总局颁发的执照及许可证的。然而，之后不久它就遭到了广泛的敌意。“于是，1923年4月，政府成立了由赛克斯（笔者注：Sykes，或译为思科斯，下同）爵士领衔的咨询委员会（笔者注：即Committee of Inquiry），检查商营BBC的合理性。”^[6]经过检查，“赛克斯委员会认为，电波频率是公共资源，在授权时应慎重考虑公共利益。广播是对民意、对公众生活具有极大潜在影响力的媒介，应由国家授权的公益法团（笔者注：或译为公营公司，下文统一采用‘公营公司’的译法）经营。这种法团性质的公司与商业性的公司在性质上是完全不同的：一个是公营，一个是私营；一个是非营利性的，一个以营利为目标”^[7]。

因此，1927年1月1日BBC正式由company转为corporation，作为公营公司的BBC由此成立。同时，该委员会通过调研（包括对美国、加拿大以及澳大利亚等国家），考虑将广告作为广播收入的一种方式，但是后来又决定不采用这种方式，因为“‘（广播）留给广告的时段会非常少，因此广告将会因稀缺而变得非常珍贵’。这样一来，电台必然会青睐大公司，给他们提供更多的广告时间。这在客观上将破坏整个市场竞争机制”^[8]。因此，该委员会最终还是让BBC以执照费作为长期的收入来源。此外，按照查尔斯·柯兰的说法，选择将执照费作为单一的收入来源，既来自英国报业的压力（如果广播能够播放广告，即瓜分了报业的财源），又来自英国民众“依法付费，以便使用公共共有资源”的习惯。英国是一个有着公共传统的国家，在BBC成立之前，林业、供水和电力等重要的公营公司早已存在^[9]。

至此，可以看出，公共服务广播的建立并不像某些惯常叙述所认为的那样仅仅是因为早期频谱资源稀缺而导致的，这种说法至多只能部分地解释英国早期单一广播组织的来源，却不能解释为何这个单一组织要采取公共服务广播的形式。同时，这种说法也不能解释为何20世纪七八十年代以后伴随着卫星、有线技术的发明和使用，频谱资源已经不再稀缺，而公共服务广播却仍然存在。

此外，“公共服务”在英国也并不能仅仅与BBC画等号，事实上，从历史来看，电视兴起以后特别是20世纪70年代以前，“公共服务”在很大程度上更被看作是一个“行业理念”被不同的电视台广泛认同而非仅仅是BBC一家的“机构理念”。

例如，1954年成立的英国首家商业电视台独立电视台（ITV）早期除了运营模式以外与BBC几乎没什么差别，它同样明确地将“公共服务”作为自己的职业操守与运营理念。然而后来ITV因为逐渐以“公众所需即我们所要提供”的商业理念代替了“公共服务”理念，“节目充斥暴力和偏见，对广告无节制，以及出版商在商业电视中的过分优势”^[10]，遭到了皮金顿委员会（Pilkington Committee）于1962年6月发表的调研报告的批驳。后者于1960年6月对整个英国广电产业格局与节目内容发展趋向等问题进行调研，认为ITV所倡导“公众所需即我们所要提供”的理念“不过是一种假民主和假象而已，只是把公众当作大量的同质化的受众看待而已，这无疑低估了公众的品味、导致低俗化。1963年政府出台的电视法案采纳了该报告的建议，强化ITV为公共利益服务的职责”^[11]。(www.daowen.com)

再如，1982年成立的第四频道（Channel 4）几乎从一开始就自我定位为“公共服务”，而实际上它可以算作主要针对少数族群商业运作的公共服务广播。“由于C4（笔者注：即第四频道）有ITV的大宗税捐作为财源，而且无权经营广告，节目与利润不挂钩，因此它并不关心收视率的高低，也无需刻意追求娱乐节目，被称为英国商业电视的‘良心’……”^[12]

由此不难看出，如果摆脱理想模型对于“公共服务”这个概念的束缚以及对它本质化的理解，进入复杂历史的深处会发现它实际上是高度情境化的，这提醒我们不能直接将原本作为具体历史后果的结构简单地抽象为一个理想模型或者唯一准则。这一点对中国来说也一样。

然而，即便在中国的内部，不同历史时期对于“何为公”的理解首先就是不同的，这从另一个侧面也说明了该问题的复杂性。根据日本学者沟口雄三的研究，最早可查的资料显示，中国的“公”主要有两组含义，一组是指与众人共通、平分，另一组则指众人共同的劳动、祭祀场所，并可引申至国家统一以后与君主、官府等统治机关相关的概念。“在中国，第一组含义到汉、唐代还继续存在，到了宋代，则与天理、人欲等概念结合而得到深化，时至近代，更是发展出了孙中山的公理思想等。”^[13]

但有意思的是沟口先生敏锐地发现，在中国的历史上，“公”的两组含义从来就没有分得很清楚，而是始终缠绕在一起。例如，“皇帝作为统治者的正当性，在于他可以被期待具有公共性或者公平性，哪怕这种公共性和公平性只有徒有其表的姿态；否则，他就只不过是个‘独夫’‘民贼’。就这一点而言，皇帝依然不得不受制于第一组含义的‘公’的伦理性”^[14]。而这一点以各种形式不断地被继承于中国各个历史时期的革命思想之中。

这种具有明确伦理性的“公”的概念在梁漱溟先生将中国与西洋的对比中也得到了佐证。梁先生早就指出中国社会与西洋社会的“公私”概念是不一样的。中国没有西洋意义上的团体（尤其是与宗教相联的团体）生活，相比之下中国人的“身家念重”，但却“不得谓之自私，更非所谓个人主义”。梁先生认为“中国人极有‘四海一家’‘天下为公’的精神。……西洋人则不然，他们小不至身家，大不至天下，得乎其中，有一适当的范围，正好培养团体生活。但因此西洋人每此疆彼界，度量狭隘，不能一视同仁。因自护其团体而不讲公理者恒有之，反不如中国人养得一片公平心理。盖在团体一面为有所合，则一面必有所分；一面有所爱，则一面必有所不爱。中国人无所谓合，因亦无所分，其好说天下自是当然的了。故知西洋人之公，只是大范围的自私，不是真公，真公还是中国人。”^[15]

由此，可以看出，首先对“公”的概念就不能进行本质化的解释，不能因为中国对于“公”的理解与日本及西洋不同就否认其存在或拒绝接受。

不过，即使如此，我们今天在中国的语境中谈论“公共服务”也不能简单地移植中国古代对于“公”的理解。因为20世纪的中国革命对于“公”的概念在其传统意义的基础上又锻造出了新的历史内涵，即公共性与阶级性之间的关系。对此，吕新雨有过一段精辟的论述：“从17、18世纪开始的世界革命的视野中看，按照马克思的说法，资产阶级革命是资产阶级在历史的某一个特殊阶段代表全体人民的利益，率领社会去挑战王权，这个阶级是具有公共性的。也就是说，当它以一个阶级的力量联合各阶级共同创造民族国家的时候，它具有公共性、正当性和普遍性。但是，资产阶级和公共领域的重合只具有历史性和阶段性的意义，哈贝马斯讨论的西欧资产阶级公共领域的‘再封建化’从19世纪末就开始了，马克思主义的新闻观也一直是揭示和批判这个问题的。在第三世界被压迫民族寻求民族解放的过程中，资产阶级的普遍性、代表性就变成了复杂的、非自明的问题。资产阶级本身弱小，对帝国主义的依附性很强，社会分裂，资产阶级并无力量整合国家与社会，因此资产阶级与公共领域即便是阶段性重合都是困难重重的。第三世界民族解放运动的建国动机主要来自外来的帝国主义压力，而不是来自直接的社会内部的要求。因此，什么样的政治力量可以代表社会说话，就成了一个关键问题，这就是为什么20世纪二三十年代对中国社会各阶级的分析是国共两党都共同关心的课题。这是中国革命中一个历史性的问题。在这里，国家的合法性、权力的合法性的关键在于阶级的代表性，而政党又是这一代表性的组织形式。按照梁漱溟的分析，因为国民党在1927年之后，阶级性和代表性的问题就已经暧昧不清，导致‘党’不成其为党，‘党制’不成就变成了‘个人制’，这是其腐败和失败的原因；而共产党的成功正在于它以无产阶级的阶级性为基础，成功地锻造了阶级本身，并以此为‘主体’承接国权，完成了民族国家再造的大任。这个观点是值得重视的。正是在中国革命的各个历史阶段，这一阶级以被压迫的普遍性来伸张它的公共性和正义性，并逐渐赢得全社会的意志。这一奠基在阶级性上的公共性和正义性是解放后工农联盟的基础。”^[16]

对于这个奠基在阶级性上的公共性的问题，汪晖在讨论阶级与阶级政治的时候更加具体地给予了注解：“工人阶级作为领导阶级是一个政治判断而非实证判断，它是在世界资本主义发展背景下，通过对中国及其他被压迫民族处境的政治——经济分析而产生出来的；在这个意义上，工人阶级的政治产生于对资本主义内在矛盾及其不平衡性的理论分析。……第一，中国是农业社会，90%以上的人口是农民，因此，工人阶级的代表性不得不和农民问题发生关联，并在工农联盟的基础上建立包括小资产阶级和民族资产阶级在内的‘人民’这一政治范畴。第二，工人阶级不仅是资本主义生产的附属物，也是作为资产阶级对立面被建构出的政治身份，体现了人民的普遍阶级的无产阶级并不排斥介入运动的来自其他社会阶层的分子。在资本主义条件下，民族压迫有着不同于前资本主义时代的特征，从而阶级政治也代表着被压迫民族的利益，阶级解放也包含了民族解放的意义。”^[17]

这两段论述实际上都隐含了一个很关键的问题，就是“如何理解国家的角色”。在西方“国家——市民社会”的模型里，国家与公共性是分离的。但是由中国革命的所锻造出的国家并未与社会二元分离，而是以对建立在阶级性基础之上的公共性的承诺建立其合法性的。因此，一方面能够看到这种公共性明显具有承接中国古代历史传统的高度伦理性，另一方面又能看到这种高度的伦理性在实践中始终直指国家。所以，如汪晖所言，如何在中国革命史的脉络里去理解这种国家除了统治阶级的特性以外所具有的公共性是一个很值得讨论的问题，而若仅仅将国家看成一系列行政机构的总和是一套“去政治化”的观念。也正是在这个意义上，关于“公共服务”的讨论需要充分语境化（contextualized），这种语境化既是空间的也是时间的。