尽管领导者也都知道治理腐败根本上必须从权力控制上入手，从一系列制度的健全上做起，然而，现在有许多反腐败新措施、新制度出台，而不是事先的预防，对于廉政建设不能算是“治本”的制度建设。比如“某长接待日”、“某某检举箱”、“某院控告热线”、“廉政账号”、“某某专项纠风大检查”等等。这些都被命名为“制度”。

制度是通过提供什么可为、什么不可为等信息，规范人们行为的不确定性，并对他人可能采取的行为形成一种稳定的预期。比如，领导干部的财产申报制度，就影响到符合申报条件的人员的行为。这一制度的内容就使得领导干部了解到自己所有的财产中，哪些财产必须申报——如果不申报，就会招致对其进行强制处罚的不利后果。这样，制度就约束了领导干部谋取财物的行为，规范了相关人员的互动行为。

法治意义上的制度包含这样三种内涵：一是，制度首先是规则的存在。规则以权利和义务的基本形式来分配基本权力，划立基本关系，建立基本秩序。二是，制度中包括多方位的制约机制，如权利、权力和程序对权力的制约，它们能够使“坏事”的发生概率降低到最低限度。三是，当违反制度的行为出现以后，通过程序化的手段就能够对这种行为予以处罚或做出补救，即以最少的投入取得最好的效果。规则、制约和惩治，是构成一项良好制度的必备要素，也是良好制度的根本特征。如果将现在的某些反腐败或防腐制度进行分析，也能从中发现这些制度也都有上述的三个要素或特征。但是为什么它们没有从根本上解决腐败问题呢？因为一个制度只能降低腐败发生的概率，多个制度能够将腐败发生的概率降到更低，但不能从根本上解决腐败。因为现有的制度是分散的、孤立的，制度与制度之间的联系不够，没有形成一条有效约束的制度链——体制。体制不改革，一切局部制度的作用都只是暂时的。只有使一切廉政、控权的因素都制度化，并成为“制度链”中的一环，才能将腐败发生的概率降低到最低。(www.daowen.com)

（作者单位：陕西省石头河水库管理局人事教育处）