（一）政策整合概述

旅游产业和文化产业在我国国民经济与社会发展中的重要作用已经受到了中央政府的高度重视，旅游业已全面融入国家经济社会发展战略体系。保证旅游和文化业的可持续发展，健全旅游产业和文化产业的政策是必然选择。

产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种企业的某种经营活动而采取的政策。旅游产业和文化产业的政策整合实际上是政府为了实现一定时期内特定的经济与社会发展目标而制定的针对旅游产业和文化产业发展的许多相关子政策的总和。政府一般通过制定政策整合来有效地对旅游经济进行干预。通过制定符合本国国情的旅游和文化产业政策，国家能有效地提升旅游和文化业的国际竞争力，促进旅游产业和文化产业的可持续性发展。

1.符合国家产业发展的重点

从经济产业特征和发展前景来看，健全我国旅游产业和文化产业政策整合符合我国产业政策制定纲要的工作重点方向。旅游产业与文化产业是朝阳式的产业，正处于新兴发展阶段，发展后劲十足。国家已把旅游和文化产业确定为第三产业的重点，明确将其作为第三产业中“积极发展”类产业重点发展。

2.符合经济发展的客观要求

旅游业和文化业的发展能扩大内需，这是不容置疑的。从发挥旅游业和文化业扩大内需的功能来看，加快制定政策是必然的选择。把旅游业与文化业确定为国民经济的新增长点，这种提法就是在旅游业和文化业具有扩大内需的潜力的基础上论证的。为了实现我国经济的快速、持续增长，加快制定旅游产业和文化产业融合发展的政策也是发展市场经济的客观要求与必然选择。

3.符合旅游业与文化业本身的特点

旅游业与文化业的融合具有依托其他行业及与其他行业有很大的关联性等特点，它的发展会涉及许多部门和行业，需要各个部门之间的有机合作，往往只靠某一个旅游部门或者某一级政府是不能完成的，需要通过国家的产业政策加以宏观指导，这也是确保国家对旅游业与文化业发展有效推动和调控的手段。

4.政策制定具有现实可能性

目前，我国制定产业整合政策的条件已经成熟。实践中，我国旅游业和文化业发展的方向性、原则性、趋势性问题已经比较明确，这些有利条件决定了我国出台旅游产业和文化产业的政策整合具有现实可能性。

5.政策制定具有现实必要性

旅游业和文化业发展速度相对缓慢，不同地区之间更是相差悬殊；基础设施的制约因素大范围存在，旅游业与文化业的整体效益难以得到发挥；国内知名的品牌产品少，市场竞争力不强；旅游业和文化业融合程度低，产业结构有待调整完善；相应的旅游产业和文化产业发展的政策较为滞后；我国颁布实施的相关法规还不能满足现实需要。因此，政策制定具有现实必要性。

（二）旅游产业和文化产业政策整合策略与政府调控思路

1.把握旅游产业和文化产业政策制定的主体(www.daowen.com)

首先，发挥政府的主导作用。充分发挥政府的指导、引导和倡导作用，为旅游产业和文化产业的发展创造良好的社会、经济、文化和自然生态环境。旅游业与文化业的高效持续发展，需要政府对其进行规划、规范、指导和控制；要发挥各级政府部门、职能部门的领导调控作用，同时需要处理好各级政府与企业及市场间的关系；要明确旅游产业和文化产业的管理主体、管理权限，防止管理混乱、令出多门的现象；要形成产业调控能力，加大政府导向性投入，广泛地调动起全社会投资发展旅游产业和文化产业的积极性。总之，通过政府的调控，资源可以得到有效的配置，旅游企业和文化企业的经济利益也能够得到保护。随着我国政治体制与经济体制改革的深入，政府主导型产业势必会产生转化，演变为政府指导型、政府协调型产业。

其次，企业层要深化改革。要按照市场经济要求，改革旅游与文化企业体制，积极推进多种形式的产权制度改革，搞活中小企业。一方面，走集约化经营道路，调整旅游与文化企业结构，实现跨地区、部门、行业的集团化大型企业、专业化中型企业、网络化小型企业的企业格局，创新企业的经营模式；另一方面，积极吸引国际资金、社会资本，要使民营资本进入旅游与文化行业，参与开发建设与经营，建立多元化投入的市场运作机制。

最后，根据比较优势理论，加快培育旅游企业竞争力，增强竞争意识。

2.探索完备的旅游产业政策体系

根据市场的发展需要，国家要不断完善旅游和文化政策，明确旅游与文化经济的发展方向，指导旅游与文化经济的全面发展。这些政策主要包括以下方面。一是产业定位政策，即要明确旅游与文化业在国民经济中的地位，这是一切具体政策的源头和根本。二是产业导向政策，即旅游与文化业发展所应坚持的原则和方向。三是产业市场政策，即要明确和强调市场导向的观念，这是市场经济对产业政策的基本要求。四是产业布局政策。产业布局的宏观调控政策的目的和作用主要是调整结构、转变增长方式，其中包括经济结构调整、产业结构调整、产品结构调整等。五是产业投入政策。国家应鼓励社会各方面的资本投入旅游与文化业，贯彻“五个一齐上”和“内外资并用”的方针。六是产业组织政策。国家应要求加强旅游与文化市场主体的培育，为旅游与文化企业创造公平竞争的发展环境，实施适合经济特点的产业组织政策。七是产业保障政策。旅游产业和文化产业政策能否有效实施，在很大程度上取决于保障手段。要支持旅游与文化部门贯彻实施好产业政策，应以法律、法规等形式保证产业政策的实施。

3.完善旅游产业政策的立法程序

产业政策制定的过程实际上是各方面、各部门利益主体知情、表达意见和利益博弈的过程，在立法的过程中要坚持公开、透明、民主、参与的基本原则。首先，针对目前产业政策立法起草的主体单一、部门的利益倾向严重等突出问题，在实际的政策制定中要采取多部门联合草拟的方式，形成良好的利益表达机制。其次，在政策操作中，要对项目的可行性和必要性进行论证，吸收公众参与，做好调研，应将该立法的背景、意义、目的、目标、进程、方案选择、总体内容，以及公众和专家参与的方式、途径、程序、具体办法等在一定的范围内进行公告，在公告期间要保障公众能充分表达其意见。最后，建立立法的跟踪评估机制，保持对立法全过程的监督，保证立法机构能够及时修订和矫正法律法规自身所存在的一些缺陷，进一步改进立法工作，不断地提高立法的质量。

4.形成旅游产业国际合作与竞争的政策支持环境

随着我国旅游业与文化业国际地位的不断提高，国际合作与交流日益加强。我国积极参与世界旅游组织和地方旅游组织的各项活动，不断走向世界，不断地扩大与主要客源国的交流。通过国际合作，交流发展旅游产业与文化产业的经验，在实践中，能够借助对方的力量来克服自己的不足，加速旅游产业与文化产业发展的进程；通过国际竞争，也可以培养较高素质的旅游产业与文化产业，从而进一步完善本国和地方的旅游与文化市场，为旅游产业和文化产业的健康、长期成长奠定基础。我国要加强对国际交流合作的政策支持力度，积极创新与外国企业的合作方式，支持本国旅游企业参与国际市场的竞争并给予必要的资金、人才等方面的支持。旅游产业和文化产业政策内容和形式也应该体现出这种政策导向。当然，需要注意的是，旅游与文化市场的开放是一个渐进的发展过程，要避免形成由于政策支持力度不够，而造成旅游产业和文化产业不能适应竞争激烈的市场环境而过早地成为衰弱产业的局面。

【注释】

[1]柴寿升.论中国传统文化的旅游价值及其开发与保护[J].烟台教育学院学报，2003（3）：78-81.

[2]付·吉力根.浅析旅游开发对民族文化变迁的影响[J]北方经济，2007（5）：54-55.

[3]于光远.旅游与文化[J].瞭望周刊，1986（14）：35-36.