财政部于1994年12月26日颁布的《水利工程管理单位财务制度》和《水利工程管理单位会计制度》(以下简称“制度”)，是国家财税体制改革的重要组成部分，与企业财务通则、企业会计准则精神基本一致，与国际会计大体接轨。“制度”根据水利工程单位(以下简称“水管单位”)保护工程安全完整、防汛、抗旱，向社会提供广泛的战胜自然灾害服务和水利工程发挥自身综合效益作用(如供水、发电、综合经营等有偿服务)这一双重功能的特点，将成本核算分为两大类，一类是公益服务，另一类是生产经营。这样核算，能分清各自的责任。如果水管单位生产经营不善所出现的问题，应由单位经营者承担责任；如果公益服务得不到相应的补偿出现的问题，其责任就不应由水管单位经营者承担。这是深入贯彻执行水利财务制度、水管单位深化改革的具体体现，能使国家和社会对水利公益服务行为有更准确的量化认识，同时有利于调动水管单位广大干部职工的积极性。

国家兴建堤防、闸坝、水库、河道等水利工程进行蓄、提、引、排、灌，来抗御天旱和洪涝灾害，以确保人民生产和生活的安全，工程完成后的管理活动，称为社会公益性活动。公益活动耗费的巨大财力，应由国家和受益单位的人民负担，确保水利工程的安全和水利工程管理单位的管理活动正常运行。国家对这方面的投入虽作了极大的努力，每年拨给少量工程专项整治费，全是专款专用。除此之外，尚无其他的公益收入。目前的公益收入远远不能补偿公益性的支出。长期以来，公益服务和生产经营混在一起核算，一切经营性收费项目又受自然条件和社会条件的局限，特别是农业水费征收的难度愈来愈大，水管单位生产经营取得的一切收入比较单一，在维持自身运转上都尚有难度，这就根本无力补偿公益性的支出，使之亏损愈来愈大，由此导致了水利工程的老化失修，存在着不少隐患，正常的工程效益得不到充分的发挥。一旦遇到特大洪涝灾害，其后果不堪设想。(www.daowen.com)

“制度”将成本核算分为公益服务和生产经营两部分，是有利于为将来国家加大投资力度和出台收费政策提供可靠的依据，这就要求水管单位不应像以前那样将公益服务和生产经营混在一起核算，若不加以改进，既不能为国家和上级有关部门提供清晰可靠的数据和信息，同时也埋没了水管单位经营者的业绩。1996年6月财政部颁布的《关于会计基础工作规范化的意见》中再次强调：“各单位应当按照《中华人民共和国会计法》和国家统一会计制度的规定建立会计账簿，进行会计核算，及时提供合法、真实、准确、完整的会计信息”。可见加强对社会公益服务成本和生产经营成本分别核算的重要性和必要性。