（一）历史考察

建国之后，我国高等教育成本分担机制的形成与发展过程可根据分担主体的不同分为两个时期：一是单一主体时期；二是多元化主体时期。

1949—1984年为高等教育成本承担的单一主体时期。在计划经济体制的背景下，政府是唯一的教育举办者，因而承担了高等教育的所有费用，是高等教育成本的唯一承担者。这一时期，国家实行免费的高等教育政策，但凡接受高等教育者，不仅无需缴纳学费，还普遍享受由政府统一发放的人民助学金和各类补贴。

1985年，我国颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，开始对高等教育招生制度和经费制度进行改革。该文件明确指出高等教育招生应分为三种：一是国家计划招生，这部分学生免交学费；二是委托培养招生，即由用人单位委托高校为其培养人才，并根据相关协议支付高校一定数额的学费；三是招收自费生，这部分学生须自行缴纳学费。这一规定在实际上形成了高等教育收费的“双轨制”，即公费与自费并存。1989年，国家教委、财政部等单位联合发出《普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，要求从该年度开始，对除特殊专业外的大学新生收取学杂费和住宿费，但对于不同类型的学生，如计划内的学生、委培生和自费生，按照不同的标准收费。自此，我国免费的高等教育时代宣告结束，开始尝试由不同群体分担教育成本的经费制度。

由于双轨制收费政策在实施过程中出现了许多问题，如钱学交易等，给高校的招生、收费和学生管理等工作带来了很大的负面影响。为此，国家决定在东南大学和上海外国语学院试行收费并轨改革，即取消国家计划内招生和计划外招生的差别，实行统一的录取标准和收费政策，取得了良好的效果。此后，招生并轨改革试点逐步推广，进而在全国范围内实行，到1997年，我国已基本完成招生并轨改革，所有高校均已实现招生并轨，这个措施一直沿用至今。这意味着我国高等教育经费来源已实现从单一的政府财政拨款向包括学生缴费和用人单位出资在内的多元化筹资模式转变。

（二）现实基础

高等教育成本分担政策或实践不仅具有丰厚的理论依据和历史渊源，同时也有其充分的现实基础，其中，因高等教育规模的持续扩大而导致政府公共财政的压力逐渐增大是导致高等教育成本分担机制转变最为重要的现实原因。

世纪之交，我国高等教育吹响了向大众化阶段冲刺的号角，从1999年开始到其后的若干年中，我国高等教育规模急速增长，1999—2010年，我国普通本专科招生数增长率分别为42.9%、42.5%、21.6%、19.5%、19.2%、17.1%、12.8%、8.3%、3.6%、6.9%、5.2%和3.5%。受此影响，我国高等教育毛入学率也逐年上升，从1998年的9.8%提高至2010年的26.5%，高等教育总规模已达3105万人，位居世界第一。^[40]高等教育规模的急剧膨胀要求高等教育总经费相应地快速提高，这对政府的财政支付能力来说是一个大的挑战。

总体而言，政府对于高等教育财政支付能力的大小取决于其财政收入状况。而财政收入状况体现在绝对数量和相对数量两个方面，前者是指财政收入总额，后者是指财政收入占国内生产总值（GDP）的比重。改革开放以来，我国经济总体保持持续、快速发展的良好势头，国内生产总值不断攀高，居民收入水平也有了大幅提高。在经济持续发展的推动下，政府财政收入也逐年提高，但其占GDP的比重却呈现不稳定的态势，见表4-2。

表4-2　国家财政收入占GDP的比重(www.daowen.com)

数据来源：国家统计局.中国统计年鉴（2009）[Z].北京：中国统计出版社，2010.

表4-2显示，改革开放以来，我国财政收入绝对数量呈直线上升的态势，从1978年的1132.3亿元升至2008年的61330.4亿元，30年间上升了近60倍，这表明，在宏观经济持续增长的带动下，我国政府财政实力有了显著增强。但从相对数量即财政收入占GDP的比重上看，情况并不那么乐观。1978年，政府财政收入占GDP的比重高达31.2%，此后则逐年下降，到1995年，其所占比重仅为10.7%，减少了近20个百分点；从1996年开始，财政收入占GDP比重则开始回升，到2008年，达到20.4%，尽管如此，距1978年的历史最高水平仍有不小差距。加之近年来我国卫生、交通等公共事业的快速发展，需要大量的国家投资，因而政府的财政压力空前增大。这意味着，在我国社会主义现代化建设逐步推进的情况下，人们的生活水平相应提高，对高等教育的需求也因此更加旺盛，而受财政状况的影响，政府可用于高等教育的相对财力却并未随之提高，因而导致了人们日益增长的高等教育需求与政府所能支撑的高等教育规模之间的矛盾日益突出。

基于我国高等教育需求逐步增强的趋势和政府对高等教育投资能力相对下降的趋势，我国应建立多元化的成本分担机制，以弥补由于政府相对财力不足而造成的高等教育经费缺口。从1999—2008年我国高等学校经费构成情况看，多元化的格局已初见端倪，见表4-3。

表4-3　我国高等学校教育经费总收入的构成及比例（%）　单位：

注：国家财政性教育经费包括校办产业和服务收入，因研究需要，特将后者单列出来。
数据来源：教育部财政司.中国教育经费统计年鉴（1999—2008）[Z].北京：中国统计出版社，2001—2010.

表4-3显示，从20世纪末以来，我国高等院校教育经费结构发生了很大的变化。这种变化主要体现在政府在高等教育成本分担中的作用呈逐年弱化的趋势，国家财政性教育经费在高校教育总经费中所占的比重逐年减少，从1999年的53.8%下降至2005年的42.5%，尽管此后有所反弹，但下降的总体趋势已不可逆转。以学杂费收入为主体的高校事业收入在总收入中的比重正逐年上升，从1999年的31.0%上升为2007年的47.0%。此外，其他经费来源也在一定程度上分担了高等教育的成本，如社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠和其他收入。但表4-3中的数据清晰地显示，目前这些非主要经费来源在总经费收入中所占的比重极小，还不能对高等教育产生重大的影响。因此，我国多元化的高等教育成本分担机制还远未成熟，相关部门还应继续努力。一方面政府应完善法律法规，鼓励社会各界对高等教育的投资和捐赠；另一方面高校也应充分利用自身优势，提高为社会各界服务的意识和水平，通过各种方式增加收入。认识到这一点，对于建立灵活、高效的社区学院经费筹集机制是大有裨益的。