起源于19世纪末20世纪初的社区学院是美国高等教育的一大创举，为美国高等教育乃至整个国家的发展做出了不朽的贡献，也为世界高等教育发展树立了光辉典范。美国社区学院的发展及其影响也引起了我国社会各界的注意，一些地方开始借鉴社区学院的办学理念和发展模式，指导当地进行教育改革。1994年5月4日，我国第一所社区学院——河南省许昌社区学院正式成立。许昌社区学院由许昌市政府批准设立，由许昌财税学校、电大、农机学校、外贸职业中专等14所学校组合而成。学院实行董事会领导下的院长负责制，董事会成员由政府领导、社会名人、各组成学校负责人等担任。^[15]当年该院招大、中专学生2897人，其中大专12个专业637人，中专19个专业2260人；学院设有14个分院，筹集资金达1250万元。许昌社区学院的创建，为全省进一步调整教育结构，大力发展职业教育提供了成功经验。^[16]1994年11月，时任国务院副总理的李岚清出访美国，重点考察了位于芝加哥市的杜培那社区学院。回国后，李岚清向北京市相关部门作出了“试办社区学院”的指示。在一次全国政协教育界委员座谈会上，李岚清副总理再一次强调美国社区学院成功的经验及对我国教育改革的借鉴意义。^[17]教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，在有关成人教育的部分指出：开展社区教育的实践工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质。江泽民同志在第三次全教会的讲话中指出：“根据需要和可能，采取多种形式积极发展高等教育，特别是社区性的高等职业教育，扩大现有普通高校和成人高校的招生规模，尽可能满足人民群众接受高等教育的要求。”^[18]在这些思想的指导和推动下，我国社区学院开始发展起来。1994年11月11日，我国第一所由省级政府批准设立的社区学院——上海金山社区学院正式成立。金山社区学院是由上海市政府批准设立的地区性高等教育机构，它依托于中国石化集团所属的上海石油化工高等专科学校，主要满足上海石化公司和上海化学工业区的人才需求。1998年上海市教委实施《关于本市推进社区学院建设的意见》后，社区学院的建设又取得了新的发展。经市政府批准同意试办的社区学院已达8所（金山、长宁、南市大同、闸北行健、宝山行知、杨浦同济、静安、普陀），区、县政府参与高等教育办学的格局正逐步形成。2001年，时任教育部长的陈至立同志在教育工作会议上的讲话明确指出：“大力发展高等职业教育，既是我国经济社会发展的需要，也是高等教育发展的新的增长点。今后高等教育的发展，要向有条件的地级城市延伸，大力发展社区性高等职业教育和社区学院，使高等教育区域性布局更加合理，培养当地留得住、用得上的人才。社区学院教育成本相对较低；学生又可就近学习，花费较少；‘立交桥’开通后，部分学生还可以进入本科学习。我们要积极探索高等职业教育和社区学院的发展模式，把地方举办高等教育的积极性和人民群众的求学热情引导到发展高等职业教育和社区学院上来，在地级城市形成一批社区高等教育机构和职业培训中心，并使其成为文化中心和继续教育中心，为当地培养一大批生产、管理、服务第一线的应用型专门人才。”^[19]这充分表明，国家决策高层已开始对社区学院这一高等教育新模式表现出了浓厚的兴趣，这对于社区学院的发展无疑起了强大的推动作用。截至2007年，上海全市已经有14个区建立了社区学院。^[20]北京市第一所社区学院——朝阳社区学院，于1999年9月8日正式成立。朝阳社区学院以朝阳区职工大学为基础，整合了北京广播电视大学朝阳分校和朝阳师范学校，成为一所集学历教育与非学历教育于一身的新型高等教育机构。此后，北京市宣武社区学院、东城社区学院、丰台社区学院、中关村社区学院、昌平社区学院、崇文社区学院、石景山区社区学院、广内社区学院、西城区社区学院等陆续成立。浙江省社区学院也呈现出良好的发展态势。截至2009年3月，浙江省90个县（区、市）中有58个成立了社区学院，占64%；正在筹建的有7所，占8%；待建的有25所，占28%。^[21]此外，天津、辽宁、福建等地也根据本地实际情况纷纷设立社区学院。

如果以1994年河南许昌社区学院建立为起点，我国社区学院已走过近20年的时间。在此期间，由于国家政策和社会需求的双重推动和鼓励，我国社区学院最终成立并取得了初步的发展。然而，我国社区学院存在的问题也不容忽视，主要表现在如下几点。

首先，职能定位不清。目前，我国社区学院的职能较为宽泛，如职业教育、继续教育、补偿教育、成人教育、社区教育，等等，学历教育与非学历教育并存，正规教育与非正规教育共处。尽管社区学院相对于其他高等教育机构的优势正体现于自身多样化的职能和广泛的适应性，但在缺乏主体职能的情况下，过于宽泛的职能可能使社区学院在众多的社会需求面前迷失自身的发展方向。因此，社区学院应根据现实需要确定自身的核心职能。从目前我国的现实国情看，通过职业教育获得一定的工作技能和相应的学历文凭是多数人的期望。因此，社区学院应以高等职业教育为核心职能。

其次，法制不健全。尽管我国社区学院成立至今已有近20年的历史，但与之相关的法律法规却迟迟未见出台。相关法律的缺失，使社区学院的运行一直处于无章可循的状态之中。例如，社区学院设立的标准不清，致使很多不具备资格和条件的机构被冠以“社区学院”之名，“我国一些大城市在一些社区成立了以街道或居委会为主体的社区学院，导致人们对社区学院这一名称产生误解。如上海浦东潍坊社区学院，是潍坊街道与高校合办的，其职能以相当于中等程度的非学历教育为主，形式有培训班、专业班、系列讲座等，招生对象为街道工作者、下岗人员、社区居民、民工等，名为社区学院，实为一所社区学校”^[22]。社区学院归口的管理部门不明确，造成高教部门、职教部门以及所在区政府职责不分，遇事推诿，这对社区学院的良性发展极为不利。造成这种状况的主要原因在于，社区学院还未能向社会展示自身存在的价值，因而政府对于给予其合法地位持观望态度。从这个意义上说，要解决合法地位问题还在于社区学院本身。

再次，经费不足。目前，我国社区学院的办学经费主要来自当地政府拨款和学费两大块。由于缺乏相关法规制度的保障，来自政府的财政拨款难以成为社区学院稳定的经费来源，政府往往优先考虑其他高等教育机构的办学经费。另外，我国社区学院董事会成立时间不长（有的还未设立董事会），成员来源较为单一且往往只具象征意义，筹资能力极为有限，远不能满足社区学院发展的需求。加之社会各界对社区学院这一新型高等教育机构了解甚少，因而捐赠的热情不高。因此，收取相对较高的学费成为社区学院的无奈之举，但学费过高又使社区学院面临招生困难的危险。办学经费的缺乏已在许多社区学院的办学条件上充分反映出来了。因此，办学经费不足已成为社区学院进一步发展的瓶颈。

复次，分布不均衡。由于我国教育部并未将社区学院的发展状况列入统计范畴，因此缺少全国性的统计资料，不能有效反映我国社区学院发展的总体情况。但从各省市有限的统计材料看，社区学院在全国各地发展的状况很不平衡。总体分布状况是，在上海、北京、浙江、天津、江苏等发达地区社区学院分布较多，而在中西部地区，特别是农村，社区学院数量较少。北京市8个城区均设有社区学院，其余10个县也基本都成立了社区学院，上海市18个区县都设立了社区学院，此外，浙江、天津等地也陆续创建了许多社区学院。在教育部最近公布的“全国社区教育实验区名单”中，北京有实验区6个，江苏16个，浙江12个，上海9个，北京、天津、辽宁各6个，广东、福建、山东各5个，江西、新疆各4个，安徽、陕西、湖北各3个，河北、湖南、重庆、四川各2个，山西、广西、甘肃各1个（此数据不包括全国社区教育示范区，这些示范区主要集中在北京、上海两地——笔者注）。^[23]尽管社区教育实验区并不等于社区学院，但本数据也能在一定程度上反映出作为社区教育的龙头的社区学院的地域分布状况。(www.daowen.com)

最后，社会不认可。我国社区学院发展已有近20年历史，但至今还没有在教育部备案，这就意味着它还没有取得合法地位。至今，我国现有社区学院都不具备独立的法人资质，而是挂靠在其他成人高校，这种名不符实的状况在我国已有社区学院中非常普遍。如表2-2所示：

表2-2　社区学院及其法人名称对应表

资料来源：相关院校网站。

与其他高校相比，我国社区学院成立的时间短，规模较小，师资力量弱，教育教学效果不甚理想，服务社区的职能也未能得到有效发挥，加之老百姓的精英教育观念根深蒂固，这种种原因使我国社区学院在发展初期没能得到社会各界的普遍认可，社区学院的进一步发展困难重重。