英国学者莫里斯·柯根（Maurice Kogan）在运用政治学的观点考察高等教育时认为，“高等教育领域中的机构，一方面受到世界注目，社会期望它们遵循道德义务的最高准则；另一方面，各个机构和学者都拥有追求个人或小团体活动的权力。因此，再没有哪个领域的机构，彼此关系会如此紧张了。高等教育的目标更为分散，这些分散的目标影响机构内部的和外部的关系，也向分析家提供了探究高等教育目标的性质和权力模式之类关系的机会。”^[35]作为一种立足社区、为地方服务的高等教育机构，美国社区学院的发展涉及诸多方面的因素，即权利主体，因此，各权利主体必然会以自己独特的方式对社区学院施加影响。各权利主体及其相互关系构成了社区学院发展的内、外部环境。以下就构成社区学院外部环境的各相关主体作一简要说明。

（一）政府

图1-4　事业部式管理体制

在美国现有政治体制下，联邦政府、州政府以及地方政府在不同事务管理方面享有不同的权限，因而各自的管理方式及所起的影响和作用也不相同。根据美国宪法的相关条款，教育属各州自行管理之事务，因而联邦政府一般不直接参与管理各州教育事务，但联邦政府对各州教育也并非毫无影响。

联邦政府对社区学院的影响主要是通过立法、资助等形式加以实现的。“很显然，联邦政府的作用对社区学院的发展有着深远的意义。具体而言，联邦政府对社区学院的影响主要通过四种方式体现，即科研经费、税收政策、学生资助以及授权。”^[36]例如，二战结束之际，为解决大批退伍军人的安置问题，美国政府于1944年颁布了《军人权利法案》，对进入各级学校进修的军人进行资助，鼓励包括社区学院在内的各级各类教育机构接纳退伍军人。这一法案的颁布与实施大大促进了美国社区学院的发展。为促进职业教育发展，满足经济发展的需求，1963年，联邦政府颁布了《职业教育法案》，动用联邦资金对开展职业教育的机构进行资助，此时已将职业教育作为自身主要职能的社区学院因此获得了大量联邦资金的支持。此后，联邦政府陆续出台了一系列涉及社区学院的法令，对社区学院的发展起了重要的推动作用。此外，联邦政府颁发的其他方面的法令也在一定程度上对社区学院产生了影响，如美国人文科学基金会（The National Endowment for the Humanities）就曾发起了几项涉及社区学院的研究项目，对社区学院的发展也起了一定的积极作用。与四年制大学特别是研究型大学相比，社区学院获得外界资助的途径相当有限，而联邦政府的资助是其中较为稳定的一种来源和途径。因此，从这个角度看，相对于其他高等教育机构而言，社区学院对联邦政府的依赖性更大。

如果说美国联邦政府对社区学院的影响是通过全国性的法令、研究经费等有限的几种方式加以间接实施的话，那么，州政府对社区学院的管理与影响则显得既广泛又直接。在教育政策上，美国实行的是地方管理体制，即由各州自行管理本州各项教育事务。因此，州政府的教育政策对于社区学院的发展而言至关重要。在20世纪60年代，美国各州兴起了制定包括发展社区学院在内的教育规划热潮，全美有一半以上的州制定了相关文件法令，以建立全州范围的社区学院系统，以至60年代中期出现了平均每年新增50所社区学院的发展高峰。州政府对社区学院的管理主要通过州教育委员会、教育厅或高等教育委员会来实现的。这些机构在教育经费预算、分配，教师薪水级别乃至社区学院的筹建与革废等方面行使权力。高等教育系统庞大、社区学院数量较多的州通常在州教育委员会之下设立社区学院教育委员会，专门就本州社区学院的发展事宜进行决策和咨询。

此外，社区对辖区内社区学院的发展同样起着不可忽视的作用。作为社区学院的基本特征，区域性、实用性决定了社区学院必须与所在社区保持密切的联系。首先，学院的决策机构董事会的成员大多从本社区中选举产生。其次，为使专业设置与课程结构更加贴近社区实际需要，由社区政府代表和其他各界人士组成的社区学院顾问委员会在学院和社区之间起了桥梁中介作用。最后，社区政府在物资、人员等方面给予了社区学院大力的支持。

当然，由于政府职能的划分，联邦政府、州政府及社区政府在社区学院发展过程中所起的作用是各不相同的。随着美国高等教育政策的变化，联邦政府逐渐加大了对教育的调控力度，因此，三级政府在社区学院发展中的责任和义务也发生了变化。这种变化可以从社区学院的经费构成情况中得到反映，见表1-3。

表1-3　美国公立社区学院经费来源渠道及比例（单位：%）(www.daowen.com)

数据来源：Arthur M.Cohen，Florence　B.Brawer.The American Community College[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，2008：159.

（二）董事会

设立董事会是美国高等学校管理体制的通例，社区学院自然也不例外。美国社区学院按照相关法律的规定，经州教育委员会或其他机构批准，设立社区学院董事会。社区学院董事会成员一般由本社区民众选举产生，其身份较为复杂，有学院院长或其他职员、政府官员、律师、商界人士、牧师、医生等。董事会承担着与外界联系的重任，因此其成员来源的广泛性对于社区学院日后的发展至关重要。社区学院董事会一般有成员10人左右，如果成员数量较多，通常会在董事会内设立若干专业委员会，专门处理相关事务。

从社区学院的外部关系上看，董事会实际上扮演了沟通社区学院与政府、社区、校友、企业等之间关系的角色，同时承担着向外界寻求包括经费在内的各种资源的重任。首先，董事会要处理好与政府的关系。董事会是连接社区学院与当地政府的桥梁。政府对社区学院的管理是通过间接的方式实现的，即运用法律、经费等手段来管理，而董事会的主要责任就是在已有的法律框架内，通过制定社区学院的发展规划和各种规章制度，敦促院长实现既定的发展目标。其次，董事会应处理好与所在社区的关系。社区是社区学院赖以生存的外部环境，二者之间存在千丝万缕的关系。董事会应通过各种途径加强与社区的联系，一方面，定期或不定期地召开董事会工作会议，邀请社区代表参加，认真听取社区代表对学院发展的意见和建议；另一方面，在董事会成员构成方面，尽可能多地吸纳社区代表进入董事会。

从社区学院内部看，董事会是社区学院的最高权力机关和决策机构，其主要职责是：确定学院的性质、任务及发展规划；任免学院院长，并对院长的工作进行评价；筹措办学经费；沟通学院与外部的关系，为学院的发展创造有利条件等。美国社区学院一般实行董事会领导下的院长负责制，即董事会通过制定规划、人事任免、经费拨付、工作评价等方式对学院进行宏观的决策和管理，院长受董事会委托对学院具体的经常性活动进行管理。

（三）社区

美国学者唐·倍根（Don Bagin）等在论述学校与社区关系时认为，在民主社会里，学校作为一个公众资助的机构，必然要与社区之间发展合理的、建设性的关系。这是由学校的公众性及其运作的法定框架决定的，而民众的观点在教育政策与惯例形成过程中的作用也进一步证实了这一点。^[37]作为区域性的高等教育机构，社区学院的基本特点之一是社区性，即立足社区，依靠社区，为社区服务，因此，社区对于社区学院的重要意义不言而喻。社区对社区学院的影响是多方面的，例如，社区居民的教育需求影响甚至决定了社区学院的专业设置与课程结构，董事会中的社区居民代表直接行使社区学院重大事项的决策权，所在社区的支持力度对社区学院而言不可忽视，社区内各组织为社区学院学生的社会实践提供了方便的场所，等等。社区与社区学院关系的复杂性决定了前者对于后者作用方式的多样性。“社区应该参与学校培养和教育学生的任务，参与与社区紧密相关的各种重大决策和改革，参与学校的发展规划，把学校发展和社区发展紧密结合起来，参与协助学校解决各种问题，如支持学校财物等，参与对学校工作和成果的监督和评估（这种监督评估不是法律性的，是对法律性监督评估的有益补充，是对群众监督评估的强化）。”^[38]社区通过人员参与、物资供应、选择入学、雇佣毕业生等方式对社区学院施加影响，从而引导后者真正成为立足社区、服务社区的高等教育机构。

综上，美国社区学院的各个主要权利主体在社区学院的发展过程中扮演了不同的角色。政府部门主要在政策与经费两大方面为社区学院的发展提供支持和服务。董事会则充分运用成员身份多样化的优势，广泛与外界联系，为社区学院的发展争取良好的环境和充足的资源，并对学院的重大事项作出决策。社区对学校的影响则是弥散性的，通过各种直接或间接的方式对其产生影响。