形式和内容是一对辩证统一的哲学概念。内容是事物的内在诸要素的总和；形式则是内容的存在方式，即内容的结构和组织。　《终身学习（教育）法》的结构形式可以分为外部形式和内部形式，外部形式即法的渊源形式，是指《终身学习（教育）法》基于不同的效力来源所形成的外部表现形式。据此，我们可以将国内《终身学习（教育）法》应有的外部表现形式梳理。

法的外部表现形式，又称法的渊源，指根据法的效力来源不同而形成的法的各种具体表现形式。法必须通过一定国家机关制定为具体形式的法律规范，才能具有法律效力。《终身学习（教育）法》的外部表现形式可以理解为由国家创制法的方式所决定的法律规范的各种外部表现形式的总和。具体如图1所示。图1中，法律规范的效力等级从上到下依次排列：宪法→法律→行政法规→地方性法规→规章。根据《立法法》，下一层次规范不得与上一层次规范相抵触。其中，宪法的规定是制定终身学习（教育）法律规范的依据和准则，具有权威性、纲领性、全局性、指导性和不可违背性，并在全国范围内具有一体遵行的最高法律效力。当然，若能通过修订宪法案，增加“国家鼓励全体公民终身学习，提高全民族的素质”，则会为《终身学习（教育）法》提供更加具体的法源依据。

图1　终身学习（教育）法的外部形式(www.daowen.com)

《教育法》是有关我国教育事业的基本法律（或称一般法），是对终身教育的原则性规定，也是制定《终身学习（教育）法》的直接依据。《终身学习（教育）法》是单项法（或称特别法），是有关终身学习（教育）原则制度、适用范围、权利义务关系、法律责任的专门法。当《教育法》的规定与终身学习（教育）法的规定不一致时，优先适用终身学习（教育）法。

国务院为了领导和管理终身教育工作，制定的行政法规可以“终身学习条例”或“终身教育条例”的形式作成。如果是国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。教育部单独或者与其他各部（委）联合制定有关终身学习（教育）的部门规章，其立法形式可采“规定”　“办法”，但不得称“条例”。地方性法规的形式可以是“条例”　“规定”　“决定”。地方规章的形式一般有“规定”“办法”，也不得称“条例”。

需要进一步探索的问题：在中央立法层面条件不成熟的情况下，除了地方性法规先行先试之外，能否考虑由国务院在行政立法方面先行尝试？如果国务院行政立法仍有困难，那么能否由教育部会同相关部门先出行政规章，以填补《终身学习（教育）法》在中央立法层面的制度性空缺？从法的外部形式的角度解决中央立法和当前生效的地方立法的协调或统一问题。对比已经颁行的三部地方性法规，发现福建条例用“根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例”回避了立法依据；上海和太原条例则注明是根据《教育法》及其他法律、行政法规，结合本市实际制定。在中央未予立法的情况下，地方立法先行先试的依据是什么？地方立法除必须坚持“不抵触”原则之外，如何把握立法中的“不越权”　“不重复”原则？要进行中央立法，如何实现对现有地方立法的统领、对接和指引？