3.2.1 过渡期内适当提高水电上网电价，最终实现完全竞价上网电价，真正体现同网同价、优质优价

水电开发具有投资金额巨大、工期较长的特点。以单位千瓦造价进行比较：水电大约为7000～10000元，火电30万～60万kW国产机组4500～6300元，进口的66万kW机组为7200～8200元，水电比火电高约40%。加上水电发电量受季节的影响，电网必须以重复容量来弥补，且水电的输电距离一般比较远，综合上述因素，水电单位kW造价比火电贵1倍左右；建设大型水电的周期一般是2年截流，而后5年第一台机组发电，此后每半年投产一台。水电开发的这一特点决定了其发电后短期效益差，资金回收慢，对投资方而言，按现在的电价水平，15年后才可以获取资本金收益。同时，按国家现行电价定价机制，水电发挥社会效益所发生的社会成本，不能在电价收入中得到完全补偿，使水力资源的优势并没有有效地转化成为企业效益。一方面采取成本加成法、经营期电价的电价体制，使得水电的成本优势无法显现，成本越高电价越高利润越高的电价形成机制，促使投资者更为热衷于投资火电项目，而发电成本低廉的水电企业不能获得竞争优势。

价格是市场中最有效和最灵敏的调节手段，在优化资源配置方面起主要作用。当商品供求关系发生变化时，各市场主体就能从其引起的价格波动中得到信息，自发调节自身的经济行为。在市场经济条件下，企业是追逐利润的主体，企业在竞争中追逐利润的同时，也有效在实现了资源的优化配置。通过对水电电价的补偿调整，突显水电价格的竞争优势，确保水力优势资源转化为企业效益，通过利润诱导企业加快我国水力资源的开发。

3.2.1.1 我国电价改革历程

我国的电价机制主要经历了四个阶段，第一阶段，改革开放前，实行高度集中的电价管理体制。由于所有电力项目都由国家拨款建设，电力工业实行垂直一体化管理，因此电价仅包含终端销售电价，并由政府统一制定，定价权限高度集中、电价体系统一。第二阶段，从改革开放以来到90年代后期，发电领域投资主体的多元化导致实行以“还本付息”上网电价为主的多种电价制度。第三阶段，从90年代后期到电力体制改革前，出台了经营期电价。第四阶段，自2002年以来，适应电力体制改革的要求，进行电价改革，确定了发电售电价格引入市场竞争输配电政府定价的长远目标，出台了两部制电价作为过渡时期的电价。

3.2.1.2 现有电价形成机制下制约水电发展的因素

（1）同网同质不同价，造成水电的价值被“大锅电”平摊。从整个电力改革的进程来看，到目前为止所有的电价机制（包括过渡时期的两部制电价）都在一定程度上保证了发电企业的利益，电力的投资成本可以通过电价回收，并保证一定的收益。然而这种电价机制在保证发电企业利益的同时，在一定程度上打击先进保护落后。水电平均上网电价低于火电平均上网电价0.1元/kW·h左右，市场价格与价值不对应，出现“以水补火”现象，显然，水电的价值被“大锅电”平摊，没能实行《电力法》规定的“同网同质同价”。

（2）优质不能优价（即单一电量电价），造成水电电能优势无法显现。电力产品是由功能不同的很多部分组成的，包括峰荷和基荷以及调频、调压、备用、黑启动等辅助服务。各种不同的部分供电成本各不相同。随着从基荷到高峰，成本逐渐增大。但在传统的单一电量上网电价下，通常按设计利用小时统一核算电价，不能反映出成本的差异性。水电机组调节性能好，常担任电力系统的调峰、调频任务，对保持电力系统的稳定发挥了重要作用。由于调峰、调频时，机组处于非最优工况下运行，甚至有时处在最恶劣的工况下，此时对机组的损害是相当大的。而在电费结算时仅考虑了有限的有功电量，因此，防洪型水力发电企业的电能优势往往在实际中变成竞争劣势，成为事实上的不平等竞争。

单一的电量电价制，不利于电网电源优化和资源优化配置。投资者仅对以发电量为主的电源感兴趣，对以供电力为主、容量效益好的电源不感兴趣。在目前电量基本满足而缺乏调峰负荷的情况下，不利于调节性好、能承担电网调峰和调演、调相、备用任务的具有很好容量效益的电厂尤其是水电站的建设。企业必然倾向于投资发电效益高的机组，如火电机组，不利于系统调峰、调频。

（3）电价定价机制，没有充分包括生产成本以外的社会成本，造成水电电价优势无法显现。从世界范围来看，资源廉价的时代早已成为过去，我国不得不面对资源日益变得昂贵、环境容量越来越小的发展环境。水电在电力生产中不排放有害气体、烟尘和灰渣等，没有核辐射污染，属于清洁能源，而且可以循环利用。而煤电释放大量的二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、一氧化碳、灰渣、碳水化合物、多碳有机物以及一些放射性金属或痕量重金属（如汞），严重污染环境。

在我国目前的电价体制下，一方面水电作为可再生能源，其环境价值没能得到体现。水电属于《中华人民共和国可再生能源法》中明确的可生再能源，然而在《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中除将水电电价排除在外，没能享受太阳能、风能等清洁能源的补偿优惠。另一方面水电的社会效益投入最终形成固定资产总值，并以折旧的方式进入电价，而折旧进入电价的比例与火电一样，造成水电投入不能及时回报，对还贷和经营产生巨大的现实压力，使投资者不能在同样条件下获得相同的投资效益。

3.2.1.3 提高水电上网电价，确保优势资源转化为企业效益，促进水电资源开发

水能资源是西部地区主要的优势资源之一，水电资源大部分分布在偏远山区，地方经济发展滞后，随着水电资源的开发，成就了地方政府的水电经济支柱。库区移民补偿费是一次性支付的，而水电站运营后的税收收入才是地方财政最稳定、最重要的收入来源。上网电价直接影响着企业的效益以及地方的财政收入，合理的上网电价在确保发电企业效益的同时，也保证了地方税收收入。对地方政府来说，合理电价给地方带来的税收收入比中央的任何财政转移支付、扶贫补助都来得直接、有效。地方政府有了稳定的财政收入，才能有效解决库区移民的后续发展问题，才能确保库区社会安定。

在目前阶段，大部分区域还是沿用经营期上网电价，部分区域试推限量竞价方式的单一双轨制上网电价。在经营期上网电价模式下，提高水电项目特别是大型水电项目的资本金内部收益率，高于火电、核电2～3个百分点以上。在单一双轨上网电价模式下，容量电价在竞价初期仍由政府制定，在制定同一地区发电机组的容量电价时，应充分考虑机组类型与性能的差异，适当提高调峰、调频、调压性能好的特大型水电项目的容量电价水平。同时实行峰谷分时电价、丰枯季节差价凸现水力发电的调峰、调节优势。

3.2.2 对龙滩水电站增值税征收实行先征后返，以补偿社会效益的巨大投入

按我国现行增值税政策，龙滩水电站发电后应按发电收入额征收17%的增值税，由于水电在运行成本中能够作为增值税进项抵扣的比例极小，增值税的实际税负已达17%。增值税建立的初衷是实现税收中性原则。税收中性原则要求，对增值税：有增值额的才课税，无增值额的不课税；不同商品和劳务的增值税税率应尽可能一致，特别是其实际税负应大致相当。水电企业增值税税负明显偏高，不符合我国建立增值税的初衷。大型水电建设，除了发电效益外，都具有巨大的防洪、航运等社会效益，良好社会效益的发挥需要国家在税收上给予扶持。据了解，三峡、葛洲坝、四川二滩水电站、小浪底项目、黄河上游电站等发电收入增值税已经财政部和国家税务总局批准，实行增值税即征即退的政策，即按17%征收，超过8%的部分即征即返，实际征收税率为8%。龙滩电站作为西部大开发的标志性工程之一，理应获得同等税收优惠待遇。

3.2.2.1 水力发电企业存在增值税税负明显偏重的问题

（1）各行业增值税比较。我国现行增值税的基本税率为17%，对小规模纳税人的征收率为6%或4%。据有关资料分析，工业企业增值税税负一般在2.5%～4.5%，工业企业增值税一般纳税人实际税负平均为3.97%，工业小规模纳税人征收率为6%。批发企业实际税负在1%～2%，零售企业实际税负在2.5%～3.4%，商业企业一般纳税人税负在2.5%～3.4%，商业小规模纳税人征收率为4%。而一般水电企业平均税负在16%，火电税负为8%，水电企业小规模纳税人实际税收负担率为6%。

水电企业增值税一般纳税人的实际税负是工业企业增值税一般纳税人实际平均税负的4倍，即使是小规模纳税人，其增值税实际税负也是工业和商业企业小规模纳税人平均税负的1.5倍，相对于其他行业来说，水电特别是大型水电企业的增值税税负是非常高的。

水电行业名为增值税，实为营业税。因为进项税很小，增值税的税率实际上是营业税的税率。从理论上讲，增值税的税基是增值额，营业税的税基是销售额，增值税与营业税相比其优点是无重复征税。但是由于水电行业的特殊性，其在实行增值税时出现了增值税实际税率过高现象。如果按营业税的税率分析，16%的税率是一个很高的数字（各行业营业税税率为：建筑业、交通运输业、邮电通讯业、文化体育业3%，服务业、销售不动产、转让无形资产5%，金融保险业6%，娱乐业20%）。

（2）水电与火电增值税税赋比较。从表面看，水电和火电的增值税税率都是17%，税赋是相同的。但是，在相同的税率下，火电由于其成本构成中的主要燃煤、燃油及其他原材料中已征收的增值税可以抵扣，且这部分成本在火电成本中所占比例在60%以上，所以通过抵扣后其实际税收负担率仅有6%～10%；而水电因为需要购进的原材料仅为修理性支出及日常消耗性支出部分，支出所占成本比例微乎其微，对于销项税而言，几乎没有抵扣，因而水电增值税实际负担率接近16%，比火电高7%～11%。

（3）小水电与大水电增值税税负比较。按现行增值税条例，小水电的增值税税率为6%，大水电的增值税税率为17%。由于水电行业的特殊性，不管是一般纳税人还中小规模纳税人，进项税抵扣都很少，大型水电站除具有发电效益外，还有巨大的防洪、航运、灌溉、旅游、养殖等社会效益。但与小水电相比，却要多负担11%的增值税，在法理上是违背了增值税合理税赋原则的。

（4）税种不合理与重复征税问题。我国目前实行生产型增值税，在生产型增值税税制下，政策上形成重复征税现象，加重了水电企业负担。具体表现在：一是由于水电属技术密集和资金密集型行业，固定资产折旧在水电成本中占了一半多的比重，而固定资产中已征税款又不允许抵扣，这些已征税款包含了在水电站建设过程中购置机电设备和水泥、钢材等建筑材料在销售环节被征收的17%增值税，还包括在建筑安装施工环节被征收的3%营业税；二是在水电销售环节，还要被征收17%的增值税。所以，现行水电行业的税收政策设定，不仅提高了水电工程造价，也提高了水电发电成本。

3.2.2.2 解决水电企业增值税税负问题的几点建议

减轻企业税负是我国税制改革的大方向，增值税是税制改革的重点。我国增值税改革的趋势将是降低税率、进一步扩大扣税范围、从生产型增值税转向消费型增值税。而解决水电企业增值税负担重的问题，可以考虑从以下两方面来解决。

（1）现行税率不变，实行先征后返。保持水电企业现行增值税税率不变，对其规定一个最高税负界限，如现阶段可规定水电企业增值税一般纳税人为6%～8%、小规模纳税人为2%～4%是比较合适的，其实际税负超过此界限的可实行即征即退或先征收后返还政策。从水电企业的实际生产经营状况、国家的财政承受能力以及国家对县以下小水电和对三峡电力产品给予的税收优惠来分析，国家给予其他水电企业同样的税收优惠不但是必需的，而且也是应该的。

（2）适应增值税由生产型向消费型转化的趋势，率先在水电行业试行增值税转型。鉴于水电行业增值税的现状，可考虑在水电行业采用消费型增值税，这样有助于降低水电行业增值税的税负；从鼓励发展水电的角度考虑，要彻底解决水电增值税税负偏重的问题，最好的办法是增值税扩大税基和转型的改革同步进行，即把建筑安装业纳入增值税征收范围的同时，将现行的生产型增值税改为消费型增值税。这种改革方案对税务机关来说，不仅方便了征收管理，还可以有效防堵建筑安装业原来某些体制性的税收漏洞；对企业来说，增值税税负下降，能有效刺激固定资产投资的扩大。但是，这种改革会涉及中央和地方税收分成问题，其操作难度很大。从目前的情况看，水电行业在增值税转型改革中先行一步的方案似乎最为可行，等时机成熟时，再扩大税基，把建筑安装业纳入增值税的征收范围。

采用消费型增值税，主要还涉及水电发电收入的进项抵扣，水电站在竣工后电站的全部投资都将形成企业的固定资产，水电站固定资产的价值应在折旧期内每年按等额作为增值税的进项抵扣，这样会使增值税改型在水电试行变得更有实际意义和简便可行。

3.2.3 通过西部开发专项资金投入、财政贴息等补偿水电社会成本，加大政策扶持力度

1999年底提出西部大开发战略以来，中央政府制定了许多有关促进西部大开发的政策。例如，国务院颁布了《关于实施西部大开发若干政策措施》（国发〔2000〕33号文），国务院办公厅转发了国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施实施意见》（国办发〔2001〕73号），《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税〔2001〕202号），《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发〔2004〕6号）。另外，一些专项规划和总体规划也陆续出台，其中有些规划中含有政策内容，例如国家计委、国务院西部开发办制定的《“十五”西部开发总体规划》（2002年7月），以及即将颁布的《西部大开发“十一五”总体规划》。在国发〔2000〕33号文中，将能源电力作为优先安排的建设项目，其他各文件以及规划也都强调将水力资源开发放在西部地区基础设施建设的首要位置，可见对水力资源开发是西部大开发战略中的重要举措。

在国发〔2000〕33号文中，强调了在资金投入上给予重点扶持，在贷款、税收、土地使用等方面给予优惠政策，鼓励和支持水电资源的开发。在国办发〔2001〕73号文明确了相关的政策支持。但实际上相关政策对水电开发的支持的力度是有限的。除国家税收总局下文明确了“二免三减半”所得税优惠政策以外，在财政金融方面的政策支撑在实际执行中却难以落到实处。西部水力资源开发仍然面临着资金来源单一、资金成本过高的问题。因此加强在财政金融方面的政策支撑，解决水力资源开发资金来源以及资金成本过高问题，对水力资源西部大开发是十分必要的。

一是通过西部专项资金，作为水电项目的投资补贴无偿投入。以龙滩水电工程为例，2001年国家从当年西部开发专项资金中专门拿出l亿元国债资金，作为龙滩项目的投资补贴无偿投入，以补充该项目资本金的来源，但是1亿元对龙滩工程300多亿元总投资来说是杯水车薪的。大、中型优质水力资源集中在西部，龙滩水电工程作为西部大开发的十大标志性工作，其所面临的资金困境也是西部水力资源开发的困境，因此国家应通过西部专项资金加大对水电工程资本金投入，投入比例应占总投资的10%以上，降低水电开发的财务风险。

二是对西部水电开发项目实行财政贴息政策，通过财政政策引导资金流向水电开发。财政补贴是财政政策中调整产业结构的一项重要措施，可以有效地引导信贷资金投向。财政贴息是指财政部门在一定时期内为实现财政政策目标而由预算安排的对某些特定贷款所给予的一定利息补贴。积极运用财政贴息方式支持政策性融资，引导社会资金流向符合国家产业政策的项目，变政府直接投入方式为间接拉动与协调引导的形式，充分发挥经济杠杆的作用来影响其他投资主体的行为。西部水电大开发需要投入巨额资金，可以通过对水电项目进行财政贴息手段引导社会资金流向水电开发行业。(www.daowen.com)

水电项目往往由于投资期长，风险也较高，因此商业性资金、私人资本一般不愿意介入，而通过财政扶持可以促进项目的顺利进行。财政贴息，即财政只代为支付部分（特殊情况下也可以是全部）贷款利息，而由项目本身负责本金和其余利息的偿还。譬如，在金融机构贷款利息率水平为7%的情况下，某水电项目需要资金300亿元，却只能承担4%的年利率，按照市场机制运作的原理，它无法从商业性的贷款渠道得到所需资金，或者是它可以从商业性贷款渠道中取得所需资金，但是由于资金成本太高，降低了投资者回报率，投资者的利益无法保证。但若由财政承担另外3%的年利率，对于贷款方来说，便可以得到7%的一般利率，从而愿意向项目提供资金。这样财政不仅支持了该项目，而且用3%的贴息资金引导了100%的社会资金的使用方向，杠杆效应高达30倍。即使财政作全额贴息，也是以21亿元预算内资金拉动引导了300亿的社会资金流入重点建设项目，事半而功倍，真可谓“四两拨千斤”。

据估计，当前我国约有近10万亿元的社会资金。投资需求之所以不足，并非缺乏资金来源，而是缺少有效的融资机制。财政运用贴息方式进行政策性融资，并未对原已十分紧张的预算内财力施加更大的压力，只是将原有资金的使用方式由直接投入变为贴息，可行性强；同时，时滞期限短，项目确立后可立刻付诸实施，对社会投资需求的拉动作用近乎立竿见影。目前，西部大开发财政贴息的范围窄、资金规模很小，财政贴息的杠杆作用并没有在水电开发中得到体现，应当予以加强：一是对西部水电开发项目实行财政贴息政策；二是制定差异财政贴息政策，对大型水电项目实行相对较高的贴息政策。由于一个大型水电项目所需资金巨大，动不动就是数百亿甚至上千亿元人民币投资，对大型水电项目实行较高的贴息政策，有利用于引导社会资金投入，以满足项目资金需求。

三是对大型水电开发项目实行政策性优惠贷款利率，降低水电开发的资金成本。一般来说，政策性银行贷款利率较低、期限较长。政策性银行是按照国家的产业政策或政府的相关决策进行投融资活动的金融机构，不以利润最大化为经营目标。从实践上看，政策性金融机构在各国金融制度中普遍存在，甚至一些发达国家在经济复兴时期依靠政策性金融制度扶植重点产业发展、缩小地区发展差距、提高国民生活水平。日本就是对政策性金融实践最为成功的国家之一，日本在战后取得巨大成功的经验是在政府导向性金融政策的指引下，私人部门依靠与政府机构（政府金融机构和法人机构等）的紧密联系实现了产业发展和结构调整的目标。

我国现行政策性金融服务体系的特点是，由于财政资金支持力度小和政策性金融的目标定位不明确或不准确，我国经济和产业结构调整必须加以扶植的产业和参与主体得不到政策性金融的足够重视和有力支持，造成了真正服务于经济和社会发展需要并且作为商业性金融补充的政策性金融严重短缺。政策银行之一的国家开发银行执行中国人民银行统一颁布的利率规定，对优良信誉的借款人，项目贷款利率可适当下浮，下浮的幅度控制也是在中国人民银行规定的幅度之内。目前，我国的政策性银行贷款执行的是与商业贷款一样的利率水平，政策性贷款并没有体现“利率低”这一政策性。

以龙滩水电工程为例，是由国家开发银行牵头、联合各商业银行组建“银团”对龙滩工程提供贷款，贷款利率中国人民银行基准贷款利率，而且贷款利率随着国家政策调整而不断调整，从5.76%，到6.12%、6.39%，再到目前的6.84%，在一个巨型电站的建设周期内，资金成本的降低受各种因素的影响，尤其是受国家宏观经济调控政策的影响最为明显，面对频繁调整的贷款利率，加大了工程建设的投资成本，影响了工程建设的顺利开展。

因此，国家政策性银行应该给予大型水电贷款的专项贷款政策，贷款利率要低于商业贷款利率，建议控制在4%以下（根据基本建设财政贴息3%上限确定，7%减去3%后为4%），而且保证贷款利率相对稳定。按目前的存款利率，银行仍然是有较大利润空间的，同时这种贷款银行没有风险，银行的实际利益能够得到可靠保证。

3.2.4 对水电站的防洪航运等公益性支出进行补偿

3.2.4.1 公益性支出对水电站企业效益的影响

在传统的计划经济时期，水电站和水利工程投资都是由国家拨款的，在国家管制的价格体系下，在核定防洪航运型水电电价时考虑了公益性投资的回收问题，在一定程度上保证水电企业的利益，不存在投资分摊问题。

当传统的计划经济向社会主义市场经济过渡时，水电站综合利用效益的投资不分摊，使水电与火电、核电竞争中处于劣势。水电企业承担了过多的公益性支出（防洪、航运等），这种“企业办公益”的模式弱化了企业的经济绩效的目标，在维持社会稳定的同时也降低了资源的配置效率。防洪、航运公益性支出的投资成本以及运维成本，本应属于公共财政范畴，但在实际运行中却由水电企业负担。随着国家发电市场引入竞争机制，电力价格通过竞价实现，公益性支出必然导致防洪航运型水电项目的电价成本高于小型水电费，导致防洪航运型水电项目在市场竞争中处于劣势，以至于大型水电项目在市场竞争的条件下效益无法保障。因此在国家电力市场化改革进程中，必须充分考虑水电企业防洪、航运公益性支出的补偿问题，还水电企业一个市场经济主体地位。

3.2.4.2 现阶段我国对公益性支出的补偿渠道

《中华人民共和国防洪法》（中华人民共和国主席令第八十八号）第三条明确规定“防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集”。国务院于1997年10月颁发了《水利产业政策》，将水利建设项目根据其功能和作用划分为两类：甲类为防洪除涝、农田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护等以社会效益为主、公益性较强的项目；乙类为供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目。甲类项目的建设资金主要从中央和地方预算内资金、水利建设基金及其他可用于水利建设的财政性资金中安排；乙类项目的建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集。国务院在1997年印发了《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，水利建设基金是用于水利建设的专项资金，建立了中央水利建设基金以及地方水利建设基金，解决水利建设的资金来源。

但在实际操作中，乙类项目的建设资金几乎都是通过非财政性的资金渠道筹集，而财政性资金投入几乎为零。以龙滩水电工程为例，龙滩水电工程发挥了巨大的防洪效益以及航运效益，为此龙滩公司投入了巨额的投资，其中航运项目投入10多亿元，防洪项目预留了50亿～70亿m3的防洪库容，应分摊的投资约为74亿元，两项投资总计84亿元，完全由龙滩公司自己承担，而政府没有投入资金，而红柳黔三江汇流地带防洪区、浔江防洪区、西江防洪区、西北江三角洲防洪区等4大受益区也没有投入资金。水电项目投入运营后的库区维护费用等费用也是由企业承担，列入水电企业的成本支出。

3.2.4.3 对水电企业公益性支出的补偿建议

水电是具有综合利用的特殊工程。水电工程不仅仅是发电，还具有防洪、灌溉、航运、供水、养殖、旅游等综合效益。这些效益有的可以转化成经济效益，有的经济效益和社会效益兼具，有的纯粹是社会效益。像防洪、航运、灌溉等效益都是流域沿岸地区获得，而投资还贷却要由水电站承担，加重了水电工程还贷负担。按照权利和义务对等的要求，谁投资谁受益，那么反过来受益方付出相应的投资也是合情合理的。考虑到水电站显著的综合利用效益和社会效益，遵循市场经济规律，为充分调动社会各方投资兴办水电的积极性，应正确处理以发电为主的综合利用工程解决投资分摊问题。

一是从水利建设基金中拨入资金补偿水电项目（乙类）公益性投资。防洪型水力发电企业的为防洪弃水、大坝维护、库区维修及维护等与防洪效益密切联系，航运功能也是社会公益工程，完全由企业自身承担极不合理。《水利产业政策》规定乙类项目的建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集，但是也没有排除财政性资金不能用于乙类项目。根据《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》规定：水利建设基金是用于水利建设的专项资金。因此有必要通过水利建设基金、航过基金补偿水电项目的公益性投资，从中央以及地方地水利建设基金、航运基金无偿划拨资金给企业，减轻企业负担。

二是创新流域水利建设基金，对水电防洪受益区的电价加征水利建设基金，专用于特定大型水电防洪项目建设。根据《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》规定，中央水利建设基金主要是从中央有关部门收取的政府性基金（收费、附加）中提取3%。应提取水利建设基金的中央政府性基金（收费、附加）项目包括：车辆购置附加费、港口建设费、铁路建设基金、市话初装费、邮电附加、中央分成的电力建设基金。中央水利建设基金专项用于：大江大河重点治理工程维护和建设；大江大河防汛抗洪设施维护和水毁工程修复；大江大河的清淤除障及流域内蓄滞洪区安全建设；全国性防汛抗旱通讯和信息系统维护和建设；其他经国务院批准的全局性水利工程。从目前来看，中央水利用建设基金是强制性征收的，不论受益与否，均需缴纳，而且中央水利建设资金来源不足。因此有必要创新性地建立一种根据受益而缴纳的水利建设基金，体现了防洪“谁受益，谁出资；多受益，多出资”的原则必须创新水利建设基金，促进水利事业的发展。

借鉴三峡在全国范围内通过对用户用电适当加价的办法征收三峡工程建设基金的做法，对流域体系的防洪保护区内从事生产经营活动的企业、集体和个人加征水利建设基金。体现“受益者合理承担”的原则。如在红柳黔三江汇流地带防洪区、浔江防洪区、西江防洪区、西北江三角洲防洪区等四大受益区的电价中加征水利建设基金，专用于龙滩水电工程。由于水利建设基金是通过行政手段来征收、补偿的，有效解决了水电项目公益性投资成本的补偿问题，真实体现了水力发力的成本优势，确保了水电电价的市场竞争优势。

三是对调节效益进行适当的补偿，合理保证大型水电项目特别是多年调节水电项目的效益。一直以来我国水电建设以投资少、见效快的项目为主，没有注重发展投资相对较大但调节性能较好、有利于电源结构优化、综合效益大的大型水电站，造成电力供应方面结构性矛盾突出，主要表现：枯水期电力供应紧张，甚至拉闸限电，但在丰水期，电力富裕，水电弃水电能较多，造成了水资源的较大浪费。而具有多年调节的龙头水电站一般均有一个较大的水库，其土建投资一般较大，建设期相对较长，电能质量较高。这种调节性能好、对电力系统贡献大的水电站的总效益不能在其自身的发电量和售电收入中完全体现，客观上造成电站上网电价较高，投资收益吸引力小。

在有多年调节龙头水库的情况下，效益甚至可成倍提高，但提高的效益在各水电站间的物理分布却不均匀，一般得益较多的为下游水电站，这样也就存在一个增益在涉及水电站之间的再分配问题。调节效益的再分配，实际上是将发电效益的一种转移，因为在梯级河流开发中，上游开发调节性能好的水库电站的调节，可使河川丰枯径流更为平稳，可使梯级下游电站获得额外的收益，而这部分收益的获得本质上所付出的成本体现在上游水库水电站的较高的建设投资上，所以应调整收益电站的适当增益给上游水库水电站。随着西部大开发的不断推进，为促进西南地区特大型水电站的建设，鼓励、引导投资者兴建具有长期调节能力的水电站，合理体现项目的效益，保障投资者能获得合理的投资回报，应尽快解决梯级水电站间水库调节效益合理分配问题。

到目前为止，国家还未统一制定水库调节效益偿付方面的法规，而最早实施水库调节效益偿付的省份是四川省，1997年四川省人民政府颁布的第95号政府令《四川省流域梯级水电站间水库调节效益偿付管理办法》，这也是我国唯一一部有关河流水电梯级开发过程中进行水库调节效益偿付的地方性法规。红水河流域梯级水电站调节效益的补偿可以参照这个办法进行补偿。

水库调节效益包括两个方面：一是因水库调节而增加的发电量的收益；二因水库调节而获得的将较低电价季节、时段的电量转移至较高电价季节、时段的电量而增加的收益。因水库调节而增加的收益扣减该项收益应支付的流转环节税、费后的余额为实际受益。实际受益是调节效益偿付的依据。

水库调节效益的偿付对象、方式：偿付段的上游调节电站是主调节效益的施益电站（龙滩水电站），其下游各电站是主调节效益的受益电站（岩滩、大化、百龙滩、乐滩、桥巩、大藤峡等）；受益电站将实际受益额的50%偿付给施益电站。

龙滩水电工程作为国家西部大开发重点项目和“西电东送”的龙头工程，它给社会经济发展带来的洁净能源、承担的防洪、环保、航运等方面的功能效用，以及对库区重点淹没地区的扶贫扶持和地方经济发展强大的拉动作用，是非常值得我们进行深入研究的。通过对龙滩水电工程社会效益发挥以及补偿的初步研究，有助于加深我们对建设水电项目产生的综合效益的认识，并为困扰项目的效益补偿问题妥善解决提供一些思路；通过认识龙滩、了解龙滩、研究龙滩、理解龙滩，希望为国家“十一五”期间开发金沙江、雅砻江、澜沧江、黄河上游等水电基地和溪洛渡、向家坝等大型水电站，提供有益的参考和借鉴，实现社会效益与企业效益有机的和谐统一，促进我国水电事业的可持续发展。

课题组成员：戴 波 卢国栋 潘罗生 姚立三 丘俊海 李 俭 蒋锦华 张重汶

李 杰 姜荣梅 齐彦斌 贺华林 周开林 赖小陆 谭剑锋

作者简介：

戴 波（1960— ），男，四川荣县人，教授级高级工程师，龙滩水电开发有限公司总经理，一直从事水电建设管理工作。

卢国栋（1952— ），男，高级会计师，龙滩水电开发有限公司总会计师，从事财务管理工作。

丘俊海（1964— ），男，广西南宁人，经济师，从事财务管理工作。

李 俭（1969— ），男，广西南宁人，高级会计师，从事财务管理工作。

谭剑锋（1977— ），男，广西陆川人，会计师，从事财务管理工作。