内阁六部九卿是封建王朝的权力中枢，担当着依法行政的职司。九卿、尚书、侍郎乃至部吏、司员，虽论不上个个是能吏精英，但都应是恪守政纪法规，耐得住清贫的廉吏。人们总是把他们称之为清水衙门的廉吏，这是期许衙门依法办事，为官清澈如明镜；更是将之视作国家清明形象的象征。若因行政垄断而频发腐败，所谓的清水衙门必将流淌着污水浊流。晚清的内阁衙门便是例证。

光绪朝曝光的云南报销舞弊案，涉及户、兵、工部、太常寺、都察院等内阁衙门的众多高官和部员。除了乾隆朝的甘肃捐监冒赈案，陕甘总督勒尔谨串通首席军机大臣于敏中通同作弊外，恐怕此案的影响属最大了。然而，云南报销案涉及内阁部衙之多，作案策划之周密非是甘肃冒赈案可比。此案留下的思考也是耐人寻味的。

且读《清史纪事本末》的有关记载。光绪八年七月，京城坊间便传有流言：户部司员纳贿十三万两，为云南省核销积集十余年的军费开支账目；户部侍郎景廉、王文韶受请托受贿近万，其余为部吏按股明分。不久，朝廷正式接到御史陈启泰的举报：太常寺卿周瑞清包揽云南账目核销，云南粮道崔尊彝、永昌府知府潘英章专程赴京请托关系，行贿户部部吏、司员。

根据密报，清廷密令刑部派员暗查。侦缉崔、潘在京活动汇兑银两的顺天祥、乾盛亨两号钱庄。经审讯查悉，自光绪七年秋至八年春，云南省票局多次汇银两至钱庄，由崔、潘以及内阁部衙官吏持汇票陆续领取。举报查实，朝廷顿时议论纷纷。都察院的言官更是将矛头直指户部主事堂官景、王二人，指责其身为主持国计之人，却为罔利营私之举。有的御史更是直呼其名而斥之：二臣如此舞弊，其从细小事中便可知。要求朝廷查办。都察院的御史们如此慷慨激昂，是因为户部官吏玷污了内阁清水衙门的清誉。

御史们发难，搅得清廷内阁鸡犬不宁，也倒逼朝廷下决心侦办此桩舞弊案。光绪生父醇亲王奕及刑部侍郎、帝师翁同龢受命查案，可见此案对稳定朝政的重要性了。

经三个月的侦查，随着云南报销案来龙去脉的全方位曝光，案情也随之发酵。涉案疑犯不仅有位列九卿之一、掌管宗庙祭祀的大臣周瑞清，也有负监察之责的御史李郁华。案情一俟公开，都察院的言官便就此闭口了。

刑部稽查顺天祥、乾盛亨两票号的账簿、票据，查明云南省以善后局名义汇票庄帑银十八万五千两，崔尊彝另借顺天祥银二万八千两，共计二十一万三千两。其中，用作行贿托银十万七千六百两。到京城后，崔、潘商定支付贴银（即行贿）八万两，先付五万两，待付三万两，剩下的二万七千两为崔个人私吞。后据潘英章交代，崔系云南善后局总办，自同治十三年以来，云南一切收支各款均未呈报户部核销。云贵总督岑毓英屡次督令善后局造册呈报户部。但崔氏怕部吏刁难便托熟人太常寺卿周瑞清，户部云南司主管孙家穆充当托贿人，从中疏通，共向户、工、兵三部衙经办核销的各司员十数人托贿银共八万两。具体交付程序是，潘英章向周瑞清交付五万两，由周扣除己得，其余转给户部云南司主管兼派办处总办孙家穆，孙分得七千两，同司主事周颂等四千两，书吏张瀛得银一万两；由张转托工部书吏银五千两，兵部书吏银六千两。顺天祥掌柜王敬臣还供认，御史李郁华协同周瑞清一起疏通关系，曾专程到票号兑换现银。在云南官吏行贿案中，顺天祥票号还承担与部衙涉案官吏通信联络的任务，疏通户、工部司员、书吏的书信往来及银票兑现。当刑部咨照户部查询崔、周与司员沟通之事，竟然发生消息泄露，疑犯先后逃匿之事。受贿托办之户、工、兵部司员则众口一词：各项报销符合定例，无出入差错。在严刑之下，户部书吏张才供认，崔、潘来京托其办理报销，许给银两，承办各员各收费多少不一。随着案情的水落石出，又牵扯出户部衙门的旧案舞弊。被人称之为户部四大金刚的现任广东布政使姚觐元，湖北荆宜施道董俊翰，湖北候补道杨鸿典，河南候补道启续，十余年前在户部司员任上，就纳贿营私，假公济私，把持诈骗。可见，户部等官衙纳贿决非云南报销一案，已有十余年之习弊。

光绪九年五月，醇亲王上报结案。因云南报销行贿舞弊而获罪者，有内外大臣以及御史、司员、道府、部吏共三十多人，此谓近年大狱。官居河南道监察御史的李郁华一生嗜赌，纳贿之行为查实，革职回原籍。李某毁了御史的清名，致使都察院遭“整肃”（当然，还有反对慈禧听政的政治原因）。户部劣员屡发，侍郎景廉、王文韶虽无实据贪污受贿，也应承担失察之责。

云南报销案到此已告结束。但内阁九卿六部自诩清水衙门，廉政、勤政之表率的招牌则被击得粉碎。尤其是云南报销案的曝光，其负面影响是难以估量的。曝光的案情已超过了人们的想象。此案有地方政府专职公关行贿的官员，有驻设京城的兑银钱庄、通信联络处，中介高官的托庄，部衙间的关联，由此种种，形成了一个自内而外、组织有序、分工明确，钱权交易的完整利益链。利益链上的官员呈现一种跨省、跨部衙、官商交错的群体性腐败，其破坏力、腐蚀性远超过单一官衙的窝案。(www.daowen.com)

云南舞弊案并非偶发，据查，自咸丰末年，已有司员开始索贿，同治中期始，部吏索贿已是肆滥至极。究其原因还是制度安排的失当。大清朝自盛世转衰，政府财政已入不敷出。自道光朝后，钱粮亏空，国库匮乏，逐年严重，难以维持内阁部衙庞大的行政开支。清廷便定制规定，各省赴部报销军需、赈灾、治河等费用，均须交纳部费，以补充办公费用。起始，部费仅交付于户部，以后则扩大到工、兵等部衙。到同治中期，部费从衙门统收转为部吏、司员个人所得，名义是饭食津贴。清廷的定制默认了化公为私的合法性，在客观上形成了制度腐败，纵容了地方政府弄虚作假、侵渔贪污、贿嘱请托的腐败风，也助长了部衙钻营关托，舞弊营私，借机勒索的歪风。名为清水衙门，实是浊流暗涌。云南报销案不过是晚清官场的一次集中曝光而已。

时任山西巡抚的晚清重臣张之洞为抑制清水衙门的腐败开了一个药方。张之洞认为，历朝承办军需、赈灾、治河等款项报销，以部费津贴饭食银已成规矩。云南案发主要缘出于京官俸禄太少。不如将暗贴改为明补。张之洞的所谓明补，便是规定财政善后报销每一万两，抽成十两作为补贴办公之资，不得私分；每一京员每年津贴五百两。张之洞的建议获得了清廷的批准，即日实施。

其实，张之洞是急病乱投医，过于天真了。每月区区数十两的补贴便可希冀树立风气谨朴的政务之风，简直是天方夜谭。张之洞忘记了当年雍正帝推行养廉银制度有两个前提，一是以关、杀、抄家、退赔的铁血政治，严惩贪污官吏；二是行政改革，设会考府，独立审计地方政府核销账目，铲除户部营私之政弊。由此才有效遏止了省府“跑部钱进”，部衙“居间分肥”的官场恶习。自咸、同到光绪朝，约束官吏的政治纪律早已成一纸空文，廉洁奉公只是部衙门前挂着的羊头招牌，徒有形式而已。区区补贴难以填满贪吏们日渐膨胀的欲望。而光绪朝孱弱的政权难有威慑力，云南案所涉案犯最高的处置不过是撤职而已。其中嫌疑颇大的高官是景廉、王文韶。崔、潘承认曾托景、王“关说”，所谓“关说”，即是利用长官身份说情影响行政执法；周瑞清则言受贿非无据。但因主犯口供不一，又且证据不足被放了一马。贪污犯罪成本过低，这在雍正朝是不可思议的。

晚清政府在政治上的软弱，制度上的失范，所谓整肃救赎政府形象，不过是做官样文章罢了。果然，在云南案平息后的第三年，户部又曝出丑闻。户部书吏史恩涛在承办山东治河工程拨款时，以拖延、压款为要挟，明目张胆侵吞工程款五万两，之后也以查无实据而不了了之。

光绪十二年，山东境内黄河泛滥，内海旧口积沙百余里。要堵洪疏流，工程浩大，耗资甚巨。但筑堤拓河泄洪事关数十万难民免遭洪灾的大事。光绪帝不得不挪移资金，罢建铁路急修河工，还从本年宫内银款拨银五万两，移作黄河灾区赈灾所用，而史恩涛一次侵吞治河款就达五万之巨，其贪婪已沾上了血腥味。有人举报，史恩涛坐拥堂屋胜于公侯，服食超于显臣，骄纵奢侈。其来历不明的巨富，无不是索贿而得。更令人瞠目的是，负责治河工程的山东巡抚张曜为追讨拨款致函户部侍郎孙治经，追查书吏侵蚀银帑之事。孙某竟与部吏们商议对策，为维护户部声誉，一致隐恶，不据奏闻，亦不送交刑部讯办。清水衙门的众生相实是丑陋不堪。

清水衙门为何频发贪污腐败，除了制度失当，还有一个重要原因，即行政审批的垄断。无论军需开支还是赈灾、工程款项，审计业务有其技术性和专业性；主管、主办部吏、司员对专业行政审批具有垄断性。而这种垄断性在缺乏制度的刚性约束和监管下，自然会形成利益的共同体，牵线搭桥、贿嘱请托、居间分肥，肆意妄为利用行政审批权力兑换私利。光绪帝及其谋臣看不到这点，何谈根除内阁官衙腐败之痼疾?何以树立清明的政府形象?

作为权力中枢的清水衙门代表着政府的形象。为官者的操守应以恪尽职守、廉洁奉公为信条。至光绪朝，腐败已蔓延到大清之中枢，上下勾连，左右越界，公权敛财索赂，官场浊流凝固成大小不一的利益堡垒。吏治整肃已成为空洞的口号。光绪的变革处处受制于中枢诸衙门，众多政令出不了紫禁城。光绪欲借变法之势，改政制，裁撤部分中枢衙门，却遭权贵们逼宫，慈禧的一票否决。大清的衰落是病在膏肓。光绪强国梦碎，无力补天的宿命已是不可逆转了。