光绪朝的改革新政颇多，但掣肘于改革派与顽固派的政治博弈，大多是终而无果。能善始善终，且收效显著的新政甚少，兴办铁路的新政可算是其中之一。尤其是，戊戌变法失败，慈禧二度归政之后，光绪被囚禁瀛台的境况下，路政仍能正常延续，这在光绪朝是难得一见的。

铁路新政萌生于光绪十三年。海军总理事务大臣、醇亲王奕递交一份兴建开平至天津大沽铁路的报告。此议引发了清廷内阁的一场激烈内斗。大学士恩承、吏部尚书徐桐、户部尚书翁同龢等数十名尚书、侍郎、御史、学士纷纷反对，并扣以资敌、扰民、夺民生计三大罪状，竭力要求朝廷予以否决。

考查清史，恩承、徐桐等人的发难，其实是光绪初年洋务争执的继续。光绪六年，中俄边境冲突频发，伊犁边疆谈判陷入了僵局，沙俄则以武力恫吓，威胁中国的国家安全。面临外患挑衅，清廷总理衙门急召淮系名将、直隶提督刘铭传来京商议防务对策。刘铭传独出奇策提出修筑铁路的建议。他认为，此是加强军备防务，快速调遣兵力、军粮的必要之举。刘铭传还设想，为确保京畿安全，畅通军备，应以北京为中心，开建东至清江浦、南至汉口、北至盛京，西至甘肃等四条线路；因工程浩大，不能并举，可先借洋债，筑建北京至清江浦的铁路干线。刘铭传的奏折上递后，朝廷令北洋大臣李鸿章、南洋大臣刘坤一提出评估意见。李鸿章对部下刘铭传的设想大加赞赏，鼎力支持。李氏认为，修筑铁路不仅涉及国计民生、军备防务两事，更是事关富强之要务。他的评估结论是，先造清江浦至北京铁路，后逐步推广，举洋债乃是不得已的办法。

李鸿章的评估意见立即遭到顽固派群起而攻之。翰林院侍读学士张家骧、周德润，通政使司参议刘锡鸿，顺天府丞王家璧等纷纷上奏，声称修铁路有百弊而无一利。一是修筑铁路依赖外国之资金、技术，如同资敌；二是筑铁路是与民争利。刘锡鸿更是荒谬，认为筑铁路会惊动山川之神，易召旱涝之灾。除却顽固派要求朝廷置之不议，以防流弊；洋务派内部也出现分歧。南洋大臣刘坤一的评估意见就是模棱两可的。他担心开建铁路会导致旧式交通运输工役的大量失业，产生社会失稳之严重后果。他的意见是，请内阁再行论证，核明地方对造路行车有无阻碍，收税还款有无把握后再作决定。由于顽固派的反对，洋务派的分歧，导致兴办铁路之奏议被搁置。光绪七年，清廷作出正式决定：根据朝廷众臣陈奏，铁路不宜开。第一轮的路政之争，以洋务派失败而告终。

六年之后，海军衙门再呈开建铁路的奏议则是旧事重提。重启铁路新政之议的幕后推手则是李鸿章。自清廷决定搁置路政，李鸿章始终为新政而奔波。先是写信给醇亲王奕，希望他出面主持大计；后又乘中法战争结束，朝廷谋划妥筹善后之策，便以转运漕粮为由重启兴办铁路提案。为减少顽固派的阻力，李鸿章建议将东线铁路计划压缩为北京到通州。这些努力均因内阁顽固派占优势而告失败。李鸿章几遭失败，便改变策略，利用兼署直隶总督之权力，以开平矿务方便运煤为由，筑建了唐山至胥各庄全长十五公里的铁路，并与醇亲王奕商定将开平煤矿铁路延伸至大沽、天津。这便有了海军衙门奏议之故事。

李鸿章、奕的联手激起顽固派更猛烈的反击。这次联名上书的京官并非是当年的侍读、言官，而是手握实权的军机大臣、大学士、尚书、侍郎等高官，奏折所扣罪名仍是原封不变的资敌、扰民、失业。颇有重演当年口水仗的态势。

然而，第二次较量的政治成色却不同了。此时的李鸿章已成为慈禧的亲信，而盟友奕则是光绪帝的生父。慈禧打光绪牌垂帘听政，前提是要笼络奕。善于玩弄权术的慈禧既要依靠洋务实力派的支撑，又要顾忌洋务派的势力膨胀、尾大不掉，便常在支持与牵掣之间来回摆动，坐收渔利。显然，在慈禧看来，兴办铁路并非是图谋国家之富强，首要的是谋求政治力量的平衡。基于这一执政逻辑，慈禧作出一个决定，撇开内阁，在地方军政要员层面开展铁路新政的讨论。光绪十五年，慈禧发布懿旨，将海军衙门的奏议下发各省督抚及沿海将领，就开建北京至通州铁路，各抒己见，迅速复奏，用备采择。

讨论的结果则是立场分明。沿海将领一致赞同海军部的建议，认为建筑铁路，有利于军队的防务，军行万里，粮运千仓，有瞬息之效，对朝廷的安危关系甚大；另则，畅通货运，营销矿产，便利行旅，加快邮递，益处巨大，举不胜举。一言蔽之，建筑铁路利国利民。将领们的意见简直是对顽固派诉之三大罪状的逐条批驳。然而，多数督抚却持反对意见。少数几位督抚虽表赞同，但对具体铁路线的谋划却各有打算，其取舍的出发点还是地方利益。

在军、政两界争执不息之际，时任湖广总督的张之洞则挺身而出，语出惊人，扭转了洋务派的劣势。张之洞针对兴办铁路的利弊作了十分透彻的分析。他认为，西方建筑铁路已有一百余年历史，乃是各国求富强的必由之路，中国要谋求强国梦就应该向西方学习。海军衙门陈奏筑铁路有利于海防，各省军备转运；货物、矿产的流通，邮递及赈济的快捷，种种便利均已详明具实，包举无遗；但更为重要的是，有利于促进农、工、商各业的经济复苏和发展。所谓铁路之用，可让中国物产之盛，变粗贱为精良，化无用为有用，土货旺销；山乡边郡之产，均可流行于九州之外；销路畅则利商，制造繁则利工；总之，内地开未尽之宝，外省可获丰厚利益，这便是铁路之利；首在利民，民之利实现，国家之利也因此可见。张之洞话锋一转，接入兴建铁路的具体谋划。张之洞建议，应首要考虑建干线，讲实效。首建干线，为经营全局之计，然后循序渐进。具体方案可选卢（卢沟桥）汉（汉口）铁路开始，其理由是，该路线段为铁路之枢纽，干线的基础。张之洞的建议，实际上已构想了铁路新政的基本框架。

张之洞辨析的最精彩之处，是对建筑铁路可促进中国经济社会的变局及其美好前景的描绘。显然，张之洞的宏论打动了慈禧。光绪十五年，慈禧最后拍板，决定采纳张之洞的建议。四月，慈禧下达懿旨，批准开建卢汉铁路，此事为自强要策，必应统筹天下全局。慈禧一锤定音。意味着洋务派及顽固派在铁路事宜上停止无谓的政治争议，通力合作开展铁路新政。光绪十五年，慈禧归政于光绪帝。光绪亲政后亲自督办铁路新政，开始了长达近二十年的光绪朝路政。

路政能否善始善终，取决于三个条件。一是停息政治斗争，凡事关经济建设不应卷入无谓的政治纷争；二是政策得当，有利于国、于民；三是尊贤使能，用人得当，知人善任。第一条，慈禧的表态，迫使顽固派作出让步和妥协。后两条，光绪帝则是亲力亲为，虽有失误，但致力于政策创新则是不遗余力的。

铁路新政的实施甚是步履艰难，每走一步均需政策的驱动。而慈禧批准张之洞的计划，仅是卢汉铁路划为四段，分作八年造办，其政策设计几乎是一纸空白。

海军衙门遵慈禧的决定，就张之洞开建卢汉铁路的奏议，着力考察踏勘而后谋划的具体方案，也仅限于实务。诸如，一是改张之洞采用山西晋铁作铁轨变为购用外洋钢轨用于主干铁路，理由是晋铁多杂质，不能保证铁路质量。二是修筑铁路费用的估算。经考察地志，卢汉铁路线长三千余里，张之洞仅称南北二千里；购地、钢轨、造桥等费用初算为三千万两，远超张之洞原拟一千六百两近一倍。三是卢汉铁路两头同时动工，中间合龙，以缩短竣工时间，提高工程效率。光绪帝认为，海军衙门的报告较切合实际，便作出明确批示：规划周详，即可定计兴办；并通谕内阁各部：铁路为通商惠工要务，朝廷定议必须执行。也就是向内阁晓谕，兴办铁路的新政必须坚定不移。这是光绪将铁路新政提高到朝廷定议的基本国策，要求各部衙不折不扣地执行。

然而，卢汉铁路真正启动却是在光绪批示的六年之后，即光绪二十一年。其拖延缓办的原因，除却清朝官吏的懈怠懒庸作用，主要还是资金的筹措。仅天津至卢沟桥二百余里铁路线，估计需银二百四十万两，更何况卢汉铁路全程三千里的干线。资金何来?光绪帝将重心转向实施新政的政策安排上来。新政最有亮点之处便是“创新驱动”四个字。其富有创新之见的政策设计是设立中国铁路公司，铁路建设、经营管理放权走向社会、市场；拟定官办、商办、官督商办共存的体制，以及商股、官帑、洋债三者并行的筹款之法。具体构想是，由户部及北洋大臣合力筹集官款，允许民间资本准入，各省富商如能集资千万两以上者，准其设立公司，实力兴筑，事归商办。一切盈亏，官方不参与，如效益可观，必当加以奖励。此谕通晓国内外，向海外华侨释放投资信息。再是，令驻俄钦差大臣许景澄与华俄道胜银行商洽贷款；令总理衙门与法国费务林公司商洽引进铁路监工技术；积极获取外国的资金和技术上的支持，但洋人不得入股，中国铁路主权不容外国资本侵入。尤其是，设立铁路公司及允许民间资本准入的两条政策实是超出朝野预期。铁路新政的体制不列统一，以官办、商办、官督商办多种形式共存走向社会及市场。新政策推动了制度创新，极大程度上改变了政府垄断铁路资源的局面，政府、民间的资本，在互惠互利、盈亏自负原则上共享资源和政策红利。内阁各部衙及地方督抚不得设置障碍，应予以支持。显然，光绪帝为民间资本的介入开辟了绿色通道。

更值得一提的是，光绪特别强调，准许民间资本介入，应严格区别官、商之个人资本。自朝廷公布民间资本准入条例后，广东某绅商及在籍道员分别集资一千万及七百万两，先后具呈要求入股卢汉铁路。光绪帝批准前者，禁止后者。光绪特别谕示：卢汉铁路关系重要，个人提款官办万不能行。唯有商人承办，官为监督，才能速成。若允许在职官员入股，便开了资本与权力合一牟利的后门，不利于廉政。可见，光绪帝对个人资本入股还是有政策界限的，在官督与民商入股之间设立了防火墙。这是正确而有远见的，也是近代经济思想在中国铁路新政中的运用。就这一点，光绪帝就有开创之功。(www.daowen.com)

光绪朝的官督商办、民间资本准入、借贷吸纳外资、引进技术的政策，极大地激发了民间的积极性，全国上下出现了兴办铁路的投资热，有力推进了铁路新政。

各省申办铁路蔚然成风。除铁路干线之外的支线，纵横贯通，已呈现全面开花的新局面。如，四川省地处中国西南，地居僻远，因交通运输不便，川省之矿业萎缩，寸利未见。川省士绅酌拟集股议章程：不招外股不借外债，筹措五千万两，建筑四千余里的川汉铁路，连通卢汉干线，并已先从宜昌开工。安徽省商绅经民间协商，聘请李鸿章之子李经芳为安徽省铁路公司总办。经几年努力，已以扬子江为枢纽，规划皖省铁路网，与川省、汉口、江西联连。芜湖至江宁（南京）的前段铁路已竣工，可与宁沪线相接。福建省拥有雄厚的南洋华侨资金，筹集股款，计划开建自厦门与广东、江西、浙江的铁路干线。浙江省士绅也积极筹款办全省铁路。

除了民间集资筹建铁路，有经济实力的地方政府已被调动起来。时任直隶总督的袁世凯奏准办北京至张家口的铁路线。所需五百万两官帑，拟从关内外铁路经营进款的结余中解决，每年酌提一百万两，分五年建成。两广总督岑春煊就地筹款兴办广东省铁路。路政发起者之一张之洞在湖湘另辟蹊径，申请朝廷批准，废弃与美国的条约将粤汉铁路收回，归湖、粤、鄂三省分办。在此基础上，再发动湖湘绅商集股二千万两，归商承办，湖南全省铁路有限公司，既为新办铁路提供了基础，又调动了民间资本的积极性。地处西南边陲的广西省也闻风而动。由广西提学使于式枚起头，筹组广西铁路公司，向绅商集资一千万两，建筑梧州、南宁至龙州的铁路线。到光绪三十二年，商务部统计，全国各省均有铁路干线及支线建设。清廷进而决定，由商务部牵头，将各省铁路新政规划汇成各直省路线全图。该图分别注出全国主要的铁路枢纽线路，以及何线为干，何线为支，将已建之路绘作实线，未造之路划为虚线。在各办各路的原则下，商务部则总揽全局，协调各该管铁路大臣遵照办理。至此，中国铁路建设已具规模，成为中国近代交通运输业最为成功的新政。

不容否认，路政的实施常有不和谐音，需要政府不断制定政策给予厘清和纠偏，以保证路政纳入正确轨道。

光绪二十四年，都察院举报山西省办建铁路有猫腻。山西巡抚以晋省盛产矿煤，且有皖粤绅商筹借洋款来晋投资为由，申办省内铁路。获准后却发现，所谓皖粤绅商借贷洋款是以潞安府、泽州府、沁州、平定州二府二州典押给洋人为条件。这是地方官员利令智昏之为。光绪帝即下谕：停办山西省的路政，撤查山西巡抚，勒令皖粤绅商方孝杰、刘鹗终身不得参与山西省商务。光绪帝以此个案为戒划定了一个明晰的政府底线：鼓励地方政府适度且在偿还能力内借贷外债，但绝不允许将国家主权作典押，也不准外资借商绅个人名义变相入股。

光绪帝指令总理衙门举一反三，集资、借贷以不准损害国家主权和诚信形象为原则。根据批示，总理衙门推出两项新的政策予以补充。一是商绅个人集资来源中有借洋债者，其投资亏损由个人负责，与国家无关；二是筑路涉及占用民地、坟茔祠墓，应给予合理补偿。官地则与地方政府协商议定租价，地方政府应逐年照章纳税。诸如此类的政策调整已成为常态，其目的就是有利于路政的驱动和推进。而政策设计、安排、调整始终起着推动、调节各方利益的作用。这一成功经验，确有历史镜鉴的价值。

铁路新政的推行需要用人得当，决策才能达到预期目标。这方面不应回避光绪的失误。

光绪朝路政前后启用过三任铁路总办大臣，分别是刘铭传、盛宣怀、张之洞。内阁提名首任铁路总办为刘铭传，理由是铁路新政的首创者，名正言顺。一年后，光绪认为，刘铭传是统兵之行家里手，未必擅长铁路建业及行政事宜，便谕令调任首任台湾巡抚。此应是知人善任之举。次任盛宣怀是由时任户部尚书王文韶及张之洞联名推荐，实际是李鸿章在幕后运作，得以内阁审议通过。盛宣怀做过李鸿章的幕僚，后又被提拔为直隶津海关道，成为李的嫡系部下。这是李鸿章不甘心被路政边缘化而插手铁路的一着棋。光绪二十二年任命盛宣怀为铁路总办大臣，至光绪三十一年解职，十年间，盛宣怀主持的卢汉铁路常处于半工半歇状态，拖沓缓慢，耗资却不菲。长年的幕僚生涯，盛宣怀熟睹晚清官场之习弊，自然也沾上严重的官僚习气，擅长夸夸其谈，作秀取宠，却无实际行政能力。刚被任命铁路总办，便高调弹说一套兴办铁路乃是自强大计之言论。其实，此说并无新意，不过是炒了张之洞的冷饭而已。然而，盛宣怀刹车不住，信口开河漏了乏智之底了。声称，他主持的卢汉干线一旦建成，大清可坐享强国之果了。官衙板凳还未坐热，已是大话连篇，自我吹嘘不止。更可笑的是，铁路未见一木一土，又拨高调门建议：仅仅修铁路还不够，还应急筹备中国银行。盛宣怀的如簧巧舌竟然赢得光绪帝的信任，后者真当一回事，着令总理衙门及户部专门论证盛某之议。当然，这只是留下一个笑柄而已。

筑建铁路是办实业，须付之真才实学，作不得半点秀场。光绪二十一年，总理衙门恭亲王奕组织广西臬司胡燏棻等人完成天津段至卢沟桥的测量勘察，且将筑路款项筹措到位。但时至光绪二十四年，仍未见盛宣怀动工。内阁不得不传达光绪帝的指令问责盛某：着盛宣怀克日兴工赶办，如再延不动，问责不贷。内阁督察问责的口吻是十分严厉的。

盛宣怀为应付朝廷之责问，却竭尽掩饰、推诿之词。光绪二十四年至二十六年，卢汉铁路仅是卢沟桥至保定府段的土工已竣，不足全线工程的十分之一，还不计尚未铺设铁轨。如此磨洋工，还不忘自我标榜：臣无日不督察勘路，按图购地，购求料物，催趱工作。至于下一步的铁路建筑，由于官款业已告罄，还得找外商借洋债，若合同内款项到账，三年竣工。言下之意，如果洋债借贷未着落，竣工便是遥遥无期了。晚清官僚昏庸无能、推诿懈怠之本性显露无遗，而盛宣怀更沾上一种市井无赖的习气。光绪帝自知用人不当，却妥协于李鸿章、慈禧的面子，自然是自尝苦果了。不得已采取折中之策，令新任北洋大臣荣禄及张之洞督率筹办卢汉等处铁路，盛宣怀则被以观后效。

光绪二十八年，卢汉铁路北端仅完成卢保段，这还是英国公司承建的。卢保段原计划是双轨线，仅完成单轨修筑，卢保段只是个半吊子铁路。即便如是工程，盛宣怀依然不忘向朝廷表功。上奏称：共竣工正路二百三十四里四成五分，按照双轨购地填土，为将来开拓张本，目前先安单轨，云云。计算竣工里长竟精确到小数点的后两位。市侩式的官僚嘴脸实在令人恶心，连清廷同僚们都瞧不起。光绪三十一年，总理衙门终于以盛宣怀借款过巨为由，迭次陈奏，撤换盛宣怀。经光绪帝批准，调已晋升军机大臣、大学士的张之洞兼任铁路总办大臣。

张之洞在铁路新政中起着相当重要的作用。任总办之前，积极主张朝廷抵制外资渗透中国铁路建设，只借贷不入股；同时通过外交途径，从西方列强中收回铁路路权。如向俄国收回山海关铁路路权，从德、英收回山东至天津的部分路权，从美国收回粤汉铁路路权，向日本购回奉天至新民屯之铁路，等等。任职后，又以兴建铁路为纽带，在湖北武汉等地开建炼钢厂，以及发展铁路桥梁、车辆、铁轨等机械制造业，带动全国的采矿业，牵一线而动全身，为晚清近代工业化奠定了基础。张之洞的政绩深得光绪帝的赏识。光绪认为，这才是实施中国铁路新政的精英之才，尽管光绪已被囚禁，身陷囹圄，还特嘱内阁及各省督抚：须实力协助，不得掣肘，所有各省原派之总理协理，均听节制。倘有不法，张之洞可据实严参。在光绪帝向内阁作交代之后的第十八天即病逝归天。不能主宰自己命运的光绪算是留下了政治遗嘱。光绪帝给予张之洞以信任，更寄之以厚望。正是如此，士为知己者死。张之洞鞠躬尽瘁，为中国铁路新政竭尽心力。毛泽东在谈及中国工业化进程中，曾言：不可忘记四个人，其中之一便是张之洞。这也佐证了一条历史规律，大凡改革新政能否成功，用人得当，知人善任则是关键。

光绪朝的路政可谓艰难曲折，时而高潮，时落低谷，但毕竟是锲而不舍。其中有值得总结之经验。诸如，经济建设要排除干扰，摒弃无谓的政治争斗，拒绝所谓改革与保守之争，力求朝野上下齐心合力。又如，创新驱动，打破资源垄断，政策设计立足于有效调节政府（中央、地方）、民间的利益。再如，强化服从职能，减少行政干预。晚清路政的一大优势是，内阁较多投注于政策设计、调节，以及全国铁路规划，资金筹措等方面提供服务，而兴建铁路的实务则按产业规律及公司独立经营运作。这正是中国铁路业较早步入市场轨道的成因。还有，选拔敢于担当，善于创新的能吏统筹新政之责，也是不可少的。凡是善于钻营、哗众取宠，沽名钓誉的庸吏只能消耗新政的正能量。清代历朝不乏新政改革，然而每每中途夭折，或事倍功半，一个重要原因便在于用人不当，任人唯亲。这些教训实是屡见不鲜的。