1874年，年仅四岁的光绪登基，但生不逢时，连年天灾，民食艰难，哀鸿遍野。

《清史纪事本末》曾记载数条奏报，可悉知灾情之严重。光绪二年五月，福州水灾。连日大雨倾盆，昼夜不息，上游河水奔腾倾泻，又值海潮顶涌，水势骤涨。福州城外水深达一丈有余，城内被淹，所有庙宇营房坍塌，闽县、侯官二县的衙署监狱，民居田园道路，尽悉淹浸。遭难居民或攀树登墙，或爬蹲屋上，号呼之声不绝于耳。此次水灾较道光十四年、二十四年福州两次水灾更为严重。八月，山东遭遇水灾、蝗灾。山东巡抚丁宝桢奏报：济宁州境内三百数十村庄悉为泽国，小民困苦不堪；莱州府属之潍县，赤地千里；全省受水、蝗两灾，饥民万千。十月，江苏巡抚沈宝桢奏报，鱼米之乡干旱尤重，各州县亦均歉收。饥民四出寻食，络绎过江逃荒者不下数万人。淮阴一带也是哀鸿遍野，人们扶老携幼，背井离乡。同年，山西、广东、江西、湖北、河南等省也连连急报灾情：百里已无一富室，数十里已无一小康之家，乞求朝廷赈灾。自光绪元年至四年，全国十余省均遭水、旱、蝗灾。灾情之重、时间之长，自清以来甚是空前的。新朝面临着执政能力的考验。

其实，光绪朝早已陷于钱粮匮乏之困境，赈灾放粮乃是首尾不顾，捉襟见肘。除下颁例行常规政令，督促各省督抚全力应付，筹粮放赈，减差徭赋税，发动灾民兴修水利，灭蝗挖蝻抗旱；又举荒政措施，以应燃眉之急。如颁谕顺天府去大高殿拈香求雨，增办粥厂，接待灾民；命李鸿章酌量借拨南、北洋海防军费，移缓重灾区救急；令福建巡抚丁日昌向香港及东南亚新加坡、安南（越南）、暹罗（泰国）华侨劝捐赈灾；特准户部颁发虚衔实职空白执照两千张，交地方督抚办理纳捐，以资接济赈灾，等等。赈灾不得不求告苍天，动用军费，劝募华侨，捐官集资。清政府的荒政举措实是急病乱投医了。

自清以来，水、旱灾频发是屡见不鲜的，这也是历朝帝王将兴修水利、荒政赈灾作为重要治国政务的原因。每逢特大灾情，先朝诸帝均有从容处置之策。乾隆、道光朝均有先例可查鉴。

乾隆元年多灾迭降。四川九州县遭严重旱灾，南溪等州县遭风暴袭击，甘肃、台湾发生特大地震，陕西固原三州县、江苏无锡等十三州县、河南南阳九县、湖北汉川十三县、浙江安吉四县连续发生水灾，山西永济三县遭霜灾，福建闽县等八县遇飓风，等等，其灾情之重，灾区之广，类同光绪朝。乾隆朝赈灾荒政也颇见力度。乾隆连续五次下谕，蠲免灾区赋税，普免十年民欠钱粮，使其休养生息；拨仓米赈银，抚恤灾民，仅江苏、安徽二省，拨灾银二百九十万两，米谷二百二十万石。乾隆未雨绸缪，还特命再拨邻省银帑一百万两备次年春耕接济。在赈灾的同时，乾隆下谕积储备荒，诏示各省督抚筹划籴粜便民之策，以应对灾后重建，力求使百姓家有粮贮藏，能自为生计，抗灾缓急。虽逢旱涝，不至于流离失所。当然，乾隆朝正值盛世之初，国库充盈，家底雄厚，非光绪朝可比拟，但乾隆务实救灾，以树立政府形象，不信鬼神拈拜拯救黎民的做法，实是光绪朝难以企及的。

道光朝赈灾荒政亦然。道光年间，清朝已处于中衰之时，特大灾荒也给清廷造成莫大压力。道光二年，永定河屡次漫口淹城，北段黄河溃堤二百三十丈，农田庐舍均遭淹没，致使直隶霸州等三十六州县受水灾。道光就直隶连年水患，下谕公开作自我检讨：直隶连年水涝，皆朕不德，不能上感天知，致我无辜赤子荐受灾荒，何忍睹此景象。道光除高调罪己，还旋即下谕内阁，准于司库内拨银赈粮，给灾民两月口粮，抚恤受灾的地方民众；给直隶总督蒋攸铦一册《直隶河渠志》，令其悉心查阅，以备考证，该督等务必筹出万全之策，保卫民生之主意。另命藩司筹拨银两，立即抢护筑堤。因水灾引发集市粮价剧涨，贫民口粮艰难，道光即令京畿五城分设厂座，发仓米五万石平价粜卖；并责成都察院稽查，严惩奸胥市侩冒领囤积。灾区日增，粮米不敷支放，道光又令漕运总督从九江等地帮船漕运粮米以备拨用。道光荒政之举也显得有板有眼，既有舆论造势，政务自责，安定民心；又有赈粮实放，监管市场，平抑粮价，调度备用灾粮，筹银筑堤之措施。道光虽无乾隆的大手笔，但政务治理的逻辑甚为清晰、理性。相比之下，光绪朝也是相形见绌的。

诚然，光绪朝之荒政不及先祖有智慧，但也并非一无是处，其中荒政禁烧锅还是可圈可点的。

早在乾隆年间，清廷曾将荒年禁酒作为积粮储仓的一项具体政策。至咸丰朝，因财政拮据，为扩大税源，着户部开禁，发执照抽收烧锅税，一张执照每年收税十六两。禁令一开，烧锅造酒商蜂拥而至。一县少则几十家，多则数百家；无执照的私锅更达上千家。尤其是山西、河南、直隶等北方诸省均多开设烧锅，以酒为业。山西汾酒、河南高粱由此闻名。据统计，仅顺天府、直隶省所属，烧锅一项每年耗粮五六百万石。这对荒年救灾，无疑是个巨大压力。时至光绪元年，水、旱灾连连，御史胡聘之以造酒乃是巨耗粮食的根源，妨碍“民食”为由，奏请重启荒政禁酒令：救荒之策，首在严禁烧锅。胡聘之的奏请因影响税收而遭到户部的竭力反对，但隶总督李鸿章却深谙灾年导致的社会危机，为保一方平安，则给予全力支持。清廷既要顾及户部的征税，又要面对赈灾的现实，不得已采取折中的紧缩政策。光绪四年，清廷决定暂禁烧锅。(www.daowen.com)

光绪朝禁烧锅并非照搬乾隆的旧规，而是应势利导，管制与调节交替。乾隆朝荒政禁烧锅的定例甚严，行政严令之外，还有量刑处罚。乾隆二年五月上谕，河北五省当永行禁止。若违禁私烧，照违制律杖一百；广收新麦晒曲开烧者杖一百，枷号两个月。地方官失察，分别降留降调。禁烧锅令从严，却对养民储粮起到显著作用。但咸丰朝全国用兵，财源枯竭，以发照抽税开禁。此举百弊丛生，私锅皆变为官锅。据统计，河北五省烧锅达数万家，从事烧锅的业主、帮工达数十万人。荒政禁烧锅不只面临税源流失，更有引发大量民众失业，社会不稳定的危机。光绪朝的荒政禁烧锅也就面临着两难选择。

御史胡聘之据理力争，对烧锅业现状，作了详尽分析：一省烧锅每日需用高粱两万余石，烧锅一日之费，占百数万人之食；而一省烧锅每年交课税银不过三万余两，利弊孰轻孰重，昭然而知。清廷权衡得失，决定准奏，下令暂行停烧，以济民食。禁烧锅之重点是顺天府、直隶、河南、山东、山西、陕西诸省。直隶总督李鸿章首先响应。继直隶之后，山西、顺天府、河南等省相继出示公告禁止烧锅。清廷还明令：若有地方官员不肯认真查办，一经发现，立予参办。

光绪朝在实施行政管制的同时，兼而采取区别对待，执法分步走的折中之策，以稳定社会。凡光绪三年之前由户部领照者准其照常开业，光绪四年后一概不准新开烧锅；凡歇业者则不准续开，尽力压缩、控制烧锅的规模。与此同时，增加烧锅造酒的税赋，由咸丰三年户部规定的每铺课银十六两增至三十三两。有些经营不善的烧锅业主不堪重负而纷纷歇业，单就直隶省、顺天府就自动关闭达数百家之多。

其次，针对各省灾情，采取因地、因时制宜之策。如，贴近京城的直隶、顺天府等地各令停止烧锅一年，灾情尚缓的承德府则免其停烧以安定地方。当直隶省旱情结束，田禾长势畅茂，新粮上市，物价平减，农户有余粮乏人承买，且出现谷贱伤农时，清廷准李鸿章因时制宜放松禁酒之政，除私锅外，允许官锅开烧，照章纳税。弛禁之策，保护了农户的利益，也起到稳定社会的效果。

光绪朝颁布荒政禁烧锅令，使赈灾米粮之缺口大有改善。詹事府奏报，通州（顺天府所属）闻有禁烧之说，集市米粮立即充溢，明效彰显。清政府将调控烧锅造酒，作为灾年平粜粮价，维持农户、商家之生计，稳定社会的一种辅助政策，应该说是成功的。

光绪初年的荒政禁烧锅颇有点现代管理之意味。荒灾禁烧锅是其行政管制的基本政策。管制之道，一是行政命令，二是增加税赋，双管齐下，有效压缩全国烧锅业的规模。而因地制宜的区别对待，因时制宜的弛禁，显示了管制下的政策灵活性。收缩与弛禁的灵活调控，对保障灾年的民食，维持社会稳定，以及平丰之年的农民利益，无疑是有益的。光绪初期的“荒政禁烧锅”令在诸多的赈灾治理中不得不说是个亮点。