道光三十九岁才做了皇帝，自认为大器晚成，励精图治，屡屡创新治国方略。其实，道光的才识平平，常常止步于坐而论道。早期踌躇满志，晚年意志消沉。所谓励精图治，较多是穷于应付，真正见诸成效的不多。整治司法乱象可算一条，海运漕粮虎头蛇尾折半而沽，再就是变革两淮盐政。盐政变革并非出自道光的创见，被迫而纳之，因此只能算上半条。

食盐之产、运、销事关国计民生，是国家税收的主要来源。历代王朝均将盐政列为治国大政，立盐法，制定盐产运销的制度和法令。中国最早的盐法始见于春秋战国。当时就设有盐官，立征收盐课（税）的规定。汉武帝时代，政府实行食盐专卖制度，由官府垄断。以后各朝的盐法，均因社会及朝政的演变更迭而发生变化。西汉始元六年，昭帝召集社会贤达六十余人咨询民情，贤达们与桑弘羊辩论，纷纷批评盐铁官管政策，由此诞生著名的《盐铁论》。昭帝采纳贤达的意见，变通盐法，改为专卖制与征税制并存的折中制度，允许民间商人纳税经营。唐代乾元朝修改盐法，全由盐商经营食盐运销。宋元明三朝继承唐制，由政府在产地收购食盐，转售于商人进行运销，并划分运销地区，规定盐商在各自指定区域销售。至此，盐商成为垄断运销特权的专商。到明万历朝，盐法实行纲法，将盐商运销制度定量化。政府将各盐商持有运销食盐的许可凭证——盐引，分为十纲，编成纲册。每年确定一纲的运销定额，逐年累积，满九纲则颁发新的盐引。政府每年按照纲册的定额征收课税。政府不再收购食盐，由商人与盐户直接交易。买卖、运销盐权都归于商人。虽然，明代纲法较之以前各朝在制度上更为完备，但政府以盐引凭证委托盐商经营，并未改变对盐业的控制和垄断。清初到嘉庆朝基本承沿明代的纲法，由政府和专营盐商共同垄断食盐运销。

道光初政前后，水灾频发。豫、皖、赣等省的主要产盐区经常被淹，盐商无法往产地采购，造成盐引积滞，官盐无法运销。其恶果是，官盐价格飙升，盐税锐减，民怨日增。单据广东省统计，嘉庆二十三年积压的盐引要分六年才能完成销售。官盐滞售，私盐乘虚而入。两江总督孙玉庭奏报，海州县竟发现恶霸私设盐关，纠集同伙武装护送私盐，有意压低私盐盐价，扰乱盐市。另则，盐务官员权力寻租，陋规积弊丛生，致使盐政废弛日趋恶化。到道光朝，官商勾结，虚报运销数量，掩饰课税漏洞，滥收规费，任由私盐泛滥之乱象遍及各省。

盐政弊坏，如何正本清源?乃是道光嗣位执政亟待应对的难题。

道光最简单的办法是撤换官吏。但下岗的是贪官，上位的则是庸官。新任督抚、盐政大吏治理盐政做的均是表面文章。

大清主要税收来自两淮盐课，因盐政弊坏，盐税亏短严重，地方官府随意加价弥补税收缺口。结果私盐低价侵占盐市，造成大量课税流失。两江总督孙玉庭建议停止淮盐加价，言称：减盐价格才能遏止私盐，官盐方可畅销，国税才能充裕。但淮盐停止加价却引起“蝴蝶效应”。淮盐价格低于浙盐，于是大量淮盐侵入浙江，导致浙盐滞销。浙江巡抚帅承瀛要求浙盐照两淮之例，停止加价。但是，官盐减价仍不敌私盐的倾销。私盐的成本每斤仅为制钱一二文，仅沿长江缉获的私盐多达十万余斤。官盐减价却无人问津。道光感叹，减价仍然不敌私盐之贱，盐引仍不能畅销，正课仍不能足额，对国帑、民食无益。历事三朝的军机大臣、大学士曹振镛模棱两可地提醒，两淮盐课亏损的缘由可能是川、粤、浙、闽等邻省私盐倾销。曹氏只提私盐，不议官盐被迫价格竞争，实是不想得罪各省权贵。道光听从其言，便下谕，不准越省界私贩。这一禁令又流于空文。各地巡防官弁受贿放纵，缉捕盐枭也因地方官吏的庇护掩饰而未获结果。盐商走私，各地官吏在盐船上夹带私盐之弊又远远甚于私盐贩卖。缉堵私盐成了空话。安徽盐政使延丰奏报，两淮盐商为确保盐引资格，不得不筹借资金先垫付盐课，因资金不足致使盐引积滞，要求朝廷调剂。道光准予分年带完，延期缓征。因盐政积弊未能正本清源，盐商积欠盐税仍是无法偿清。道光三年，仅淮商历年积欠盐税高达数百万两。道光朝的盐政处于一片乱象，上自皇帝，下至总督、盐政大吏对盐政何谓是“本”，何以得“清”，不知所云。

道光临阵换将，任命曾燠为两淮盐政使，赋予实权以解困局。曾燠在乾隆五十七年起就任两淮盐运使，长达十年之久，可谓资深的盐政大吏。曾燠承接新职，高调立下责任状：臣到任起，立即一年，清查库存，按年限按盐纲征税，严催商人销售，使积压逐渐办清，税款得归国库。曾燠的施政演说，听者自然动容。但曾燠的盐政实务却因循守旧，治标不治本，毫无新意。曾燠上位即出招裁撤散船盐商运销，鼓励整船销售以培植大商家。曾燠的盐政是将宝押在少数寡头盐商身上。曾燠的举措遭到两湖盐政使陈若霖的批评。裁撤散船盐商不合实情，散船运销实际已占一半市场份额，并无发生抢售跌价现象。湖南、湖北盐价低，若整船待售，会导致商贩观望不前，盐亦不能源源不断地运输。大商把持垄断，抬高价格，民间有盐贵之患，私盐便得以乘虚而入。道光却没有采纳陈若霖的意见，允准按曾燠方案试行几年。

曾燠不切实际的盐政处处碰壁。两淮清库因课款项目繁多，不得如期完成。盐商寡头无力承担巨额盐税，盐课迟迟不得归库。曾燠请求延期三年。至道光五年，曾燠汇总两淮各口岸销盐总数，仍欠缺七千四百余万斤。曾燠的答卷与其责任承诺的差距甚远。道光严加斥责：此乃敷衍塞责！当初，朕特命以二品顶戴出任盐政，期望整顿盐务。但四年有余未能整饬。遂命降职三级，以五品京堂候补，以示薄惩。曾燠以降级、降品而告终。曾燠失职是犯了经验主义的错误。而道光用人仅以资历为重，并不考察其从政之创造能力，委重任而非知其能，乃犯了用人失察之过也。

若说，曾燠失败于守旧，跳不出老经验的框子；那么，道光十年，两江总督蒋攸铦以私制私的盐政则近于儿戏了。所谓“以私制私”，即是由朝廷招安几个大盐枭，让其制约或收买若干私盐小帮。道光脑袋一拍，认为可行，剿定不如招安。道光十年五月，由蒋攸铦出面招安两淮大盐枭黄玉林。黄玉林的势力范围广及两淮、湖北、江西，资金雄厚，党羽众多，拥有数百艘私盐船。大船可载私盐数千石海运，小船亦载数百石走私河运。武装押运，甚至劫掠官盐，贿通各路关隘，千里长江，畅行无阻。蒋攸铦密调重兵设计围困黄玉林老巢，黄因被重兵围剿而被迫自首，愿主动赎罪。蒋攸铦立即奏报：若令黄作眼线侦捕私枭，乃是杜绝私盐，畅销官盐的良机，淮南商人都愿联名作保，请不咎既往，准其自新。道光旋即批复：因缉私紧要，姑且允准。初始两月，黄玉林协助官府缉获零星私盐犯十余名。正当蒋攸铦进京受表彰之际，黄玉林书信同伙相约反水。事发败露，黄玉林被处斩，蒋攸铦受责。道光将盐政过失推卸给蒋攸铦，责怪其事前既无主张，事后又复苟且，岂能以大学士肩负封疆重任?革去蒋攸铦大学士、两江总督之职，降级以侍郎候补。私盐泛滥，既有私枭非法经营之虞，更有盐政废弛，官吏舞弊之因。缉私是治表，根除盐政积弊则是治本。以私制私乃是剑走偏锋，不务正途。何况官匪串通、勾结，剿私尚且无力，又何以能制私。若说庸官们事前既无主张，事后又复苟且；道光整饬盐政而束手无策，岂非亦是如此?

蒋攸铦过失被贬，道光想起推行海运新政时立下汗马功劳的陶澍，立即命其接任两江总督。临危受命的陶澍对整饬盐政作出冷静而客观的分析：私盐泛滥不在违法贩私，而在民间被迫食私盐，贩私者不尽是枭徒，商伙与运船夹带更为严重。这是其一。其二是管理体制的缺失。两淮盐务疲敝，官盐滞销，乃是盐政无管理地方之权，文武官弁非盐政所属，疏导销盐及缉私均难令行禁止。陶澍的分析切中盐政之弊。道光终于如梦初醒，裁撤盐政官，将两淮盐务归两江总督管理，并责成陶澍整饬盐政。道光朝变革盐政才开始步入正轨。(www.daowen.com)

陶澍兼任盐政使，采取先整顿，后变革的举措。道光十年立章程十五条，规范盐政管理。如，裁减加成浮费，删减囤货盐价，精简公文，慎用出纳，裁选批发商，以核盐纲促销，暂缓货款催欠，优待火灶煮盐民工，严厉追究水淹耗盐，实付船价运费，疏通河道，增添河岸销售店，淮北盐政管理单列，直属总督管辖，等等。陶澍雷厉风行整顿盐务，以严密缉私，精简机构，裁汰冗员为抓手；又且自作表率，上交兼任盐政使的养廉银，裁减盐政浮费十六万两，以树整顿盐政的公信力。道光十一年，陶澍连上四道奏折筹议盐务。一是联省巡缉私盐。两淮销盐口岸分散于湖广各省，各地官府若置身事处，销运仍是不畅，无济于两淮盐政；建议豫、赣、皖等各省一体巡缉，不分省界地域，合力巡缉。二是裁撤冗员，自两淮盐政官及官衙巡捕杂役一律裁撤，仅保留驻盐场及各州府负责协调仓储、运输、出纳、司库、巡检等盐务官员。三是严明法纪，玩忽者严予追究。四是两淮商情疲敝，奏请贷款筹借商人运费；政府筹款收盐贮存，督令商人领运。陶澍的应急举措使盐务整顿颇显起色。

在整顿之际，陶澍又将盐政引向深层变革。自道光十年至十二年，陶澍亲赴两淮各盐场实地调查、考察，并邀请曾任盐运使的江宁知府俞德渊参与变革策划。经再三筹划，以《淮北试行票盐章程》为名的票盐法应运而生。这是中国盐政史上继明代纲盐法之后的重大变革。

《票盐章程》分为十条，其主要内容是，先于淮北实行商人凭票运销食盐，规定每票一张，运盐十引，约四千余斤；限时到岸，不准票盐相离；设立盐局，民贩照章纳税后，再领盐票运销；统一盐价，每引银帑六钱四分，加各种杂费一两八钱八分；民贩销盐限于指定口岸；规定盐商运盐认销。票盐新法与纲法有着很大的差别，后者允许盐商世袭，前者认票不认人，打破豪强垄断专利；降低运销盐商准入门槛，抑坐商，励行商，在盐业引入坐商与行商的竞争机制。票盐法推行仅四个月，盐政局面大为改观。盐政舞弊收敛，盐商负担减轻。因票盐利益多多，远近各地盐商争相贩运，盐船到岸络绎不绝，出现数十年未见的畅销盛况。四个月已运销十五万引，六千万余斤。因官盐运销畅通，私盐贩已无利可图，也不得不改领票盐。陶澍通过改革，从根本上解决了私盐之患。票法试行成功后，于道光十三年迅速推广到安徽、浙江、河南等省。到道光十五年，票盐法施行三年已大见成效。当年两淮销盐超过两倍定额，上缴库银一百十五万两。浙江温州仿照淮北票法仅一年，运销增加近百倍。陶澍推行票盐法政绩显著，因总督政务繁重，请辞兼职盐政使。道光虽然对陶澍的政绩予以嘉奖，却鞭打快牛，不准请辞。道光说：朕见其精神才干兼备，正当乘此时实力整顿，悉心经理，方不愧为国宣力之大臣。最终，陶澍操劳成疾，病死在盐政任上。

两淮盐政变革如同海运新政，同样受到来自朝廷上下的阻力和非议。各方权贵官僚的既得利益受到挑战，群起而攻之。道光十二年，票盐法刚试行，御史周彦首先叫板：给票销盐利于盐商而不利于国，请奏终止。漕运总督贵庆奏请准许回空粮船带盐，以弥补旗丁的苦累，实际上是变换形式怂恿私盐泛滥，从中分得一杯羹。御史许球则夸大其事，指责两淮盐销运通畅纯属夸大掩饰云云。诽谤之言不绝于耳。道光此刻倒不甚糊涂，对谤言一概予以驳斥，并鼓励陶澍，切勿惑于闲言蜚语，如果票法盐政果有成效，岂有不为其作主之理?

对盐政变革，道光不同于海运新政的摇摆不定，其态度的转变并非是坚定于变革立场，而是因为票盐法未触及、动摇大清朝政治制度的底线。票盐法在于促进盐商的竞争，在某种意义上进一步强化政府对盐务的控制，包括盐价制定，盐商资金的筹措，运销定额的规范，运销口岸的划分，盐税的收缴，等等，都纳入政府的管理系统。大清朝的权力本位得到加强，而非边缘化。这正是道光所企求的。故而票盐法从试点到推广仅是一年时间，其速度之快，也是诸新政所少见的。

票盐法的成功得益于陶澍、俞德渊等人的调查研究和不断完善。变革不能依赖创新冲动和主观臆断。合乎规律性的变革路径设计是建筑在调查研究的基础上，并在探索中予以修正和完善。陶澍的实践验证了这一朴素的认识论。票盐法在酝酿中，朝廷诸多重臣认同盐税归于盐场收税，并要求纳入票盐法。陶澍、俞德渊多次亲赴盐场实地调查，反复论证。认为，盐场成本极低，按成本收课税于国于民不公。盐商运销口岸价格远高出成本十数倍，形成暴利，驱使争利者追逐暴利肥己。这样会导致盐商均变成私盐户，于新政不利。陶澍在票盐章程中进一步完善运销课税规定：统一盐价和附加费作为销售价，再按销售额在销售口岸抽取课税。这相当于当下的增值税。既保证国家税收，又减轻商民负担。因地制宜的新政得以迅速推广也就顺理成章。

推行新政需要变革者的勇气和决心。开弓没有回头箭。盐务整顿与变革相附相存。整顿是基础，是前提；变革是深入。先破后立，互为因果。盐政变革的目标旨在深远。否则，所谓盐务整顿形同虚设，流于急功近利，舍本求末。自康乾到嘉庆朝，均将盐务整顿纳入吏治要务，但收效甚微，积弊渐深，其原因也在于此。

变革者是能吏，更应是廉吏。盐政使、盐运使均是大清朝的肥缺，任职者多以财结交权贵，以公费行贿，沽名钓誉。主持盐政既可赚票子，又可挣面子，升官位子。如此庸官贪吏执政盐务，何有变革之举?陶澍等人却为变革鞠躬尽瘁。陶澍管盐政先辞养廉银，后劳死于盐政变革；智囊俞德渊力崇节俭，不谋私利，不以变革功臣自居，拒受朝廷奖赏。陶、俞的德政证明一点，能吏廉洁是变革的保障，唯此，变革才能立诚于政，取信于民。

道光朝两淮盐政改革应顺潮流，而改革者的创新精神，利国利民的价值理念更是值得镜鉴。