理论教育 大清历史中的海运漕粮问题及解决方案

大清历史中的海运漕粮问题及解决方案

时间:2023-10-14 理论教育 版权反馈
【摘要】:在清廷看来,过度怂恿漕船私运土产也将影响漕粮的正常运输。漕运的官办垄断,致使漕务私营舞弊的积弊演成痼疾。但这些规定遭到各地漕务官员的竭力反对。道光面临漕运缓滞的又一重考验是河、漕的矛盾。道光让新任两江总督魏元煜就海运漕粮进行征询,提出可行方案。海运漕粮之议也是如此,分歧颇大,争议颇多。负责海运新政设计的魏元煜就持反对意见。

大清历史中的海运漕粮问题及解决方案

自康、乾乃至嘉庆道光朝,均把漕运列为一代大政。正如乾隆所说的:每年运漕米,均为供给俸饷粮仓之用,事关官俸、军饷、赈济,提供给养,维护国家机器的正常运转。

所谓漕运,是各地船帮按政府指派通过水路承运官粮和税银。承担漕运之责的船帮虽是民间帮会,但均受各地政府的管辖。漕运最早见诸秦朝。《史记·平准书》有记载:漕转山东粟,以给中都官,岁不过数十万石。指的就是汉代惠帝、高后时征用民船、民夫将关东粮食用船、车从水、陆路往首都运输供给之史事。以后,历代王朝均征用船帮专职承运官粮与军饷。宋代之前,漕运均为民运。除承运官粮外,也为商家运输货物。元代开始,专设管理军粮运输的万户府。到明代,政府实行官收官兑,由官府委托运输,支付运输费,漕运实际上成为官督的运输业。清朝沿袭明制,并加强了政府的行政管理。上设漕运总督,下辖督粮道、管粮同知、通判等官职,管理漕粮的征集、上缴和运输监管,并由兵丁押运,督理江、浙、赣、皖、湘、鄂、豫、鲁南方八省的大运河主道向京都运粮。漕运政务自成系统,可以说,清代的漕运已完全成为官办的垄断行业

清代的漕运量甚为可观,每年高达几百万石,动用各地船帮数千余艘船。由于漕运跨省运输,沿途闸关、坝卡众多,运输滞缓,效率不高;又且水运船只频繁维修,官吏层层盘剥侵吞,运输成本甚高,往往要占取运输收益的十分之一。承运者难以负担,都将漕运视为重役。为维持漕运之生计,康、乾朝对漕运均施以政策支持。如,给予通关方便,减免漕运赋税,允许漕运船只携带各地土产以作补贴,等等。但对漕运携带土产仍有严格规定,允许每船以六十石为限,并在瓜洲、淮安、济宁天津等主要渡口设河道关卡,严禁漕船超额夹带私货,或途中附载,勾通奸商沿途包卖。康熙朝还通过对漕船颁发漕运货单,实为通行证,便于加强管理。尤其是盐船,凡天津、大沽盐船出口,须由盐政御史印发票号,填明人数及发往地,以便关卡稽查。在清廷看来,过度怂恿漕船私运土产也将影响漕粮的正常运输。道光朝也曾采取多种措施,如裁减漕船规费,统一兵丁津贴、差役帮费的标准,革除各种附加杂费等,以此来刺激船帮业主的积极性。

清政府之所以将漕运列为“一代大政”,实行政府包揽,官办垄断,除了确保文武官员的俸米,旗营军饷,赈济灾粮外,另一个缘由是,通过漕运管理,调节粮市,平抑粮价。康熙三十二年,陕西各府县遭遇旱灾,市场粮价溢高。康熙则令户部招募各省富商购粮运进西安发售,借以平抑米价。至秋天,粮食丰收,粮价平跌,即令停止向西安运米。同样,江南米贵,也将湖广、江西漕米截留四十万石,分拨江宁、苏州、松江等府减价平卖。因此,康熙朝以来,对漕运从不掉以轻心。

漕运的官办垄断,致使漕务私营舞弊的积弊演成痼疾。清廷力除积弊的成效甚微。诸如,兵丁差役勾结,用石灰水洒漕米,或在底舱灌水,让米粮发胀,每石多出数升,盗卖获利;沿途关卡勒索漕运规礼,地方官府以津贴兵丁帮费为借口,虚以加码,超收运费,等等,流弊已成漕务的“显”规则。道光嗣位,即着手整饬漕务。下谕各省,革除所属官弁吏役的陋规,限制超收,查禁帮费,政府对兵丁实行补贴,企求革除漕务之积弊。但这些规定遭到各地漕务官员的竭力反对。两江总督孙玉庭在奏报江苏省漕务时,奏请酌量限制。言谓:兵丁差役的帮费不能尽裁,沿途陋规不能尽革,州县超收不能尽去。一省总督的态度尚且如此,下属漕务官员自然对整饬禁令阳奉阴违了。

君臣博弈,习惯势力之顽固,使道光不得不作出让步,允许兵丁帮费、沿途陋规酌减一半执行;同意江西、湖北等省效仿江苏省之例办理。道光的妥协,仍不能满足地方官吏的贪欲。安徽省要求提高官员的超收标准至八折。冲破底线的退让,意味着政府权威诚信的丧失,更有吏治失控、民心浮动之虞。道光最后一张王牌即是人事调整,任命安徽巡抚李鸿宾为漕运总督,出榜公布人夫费用,革逐闸关、坝卡的夫头,严查州县官员擅自增加超收。八折兑收之风波才告平息。

道光面临漕运缓滞的又一重考验是河、漕的矛盾。水运高峰期,漕船多达数千余艘,各省分帮各行。但大运河常受黄河决堤冲刷的患害。河道淤泥沉积,河床叠高;若逢水灾,水漫过堤;旱灾,水位见底。大运河难以通航,数千艘漕船搁浅便成了灾难。道光四年十月,南河暴涨,各省漕帮空船返回时受阻。返船停滞长达数月之久,严重影响了次年春季漕运。同年,洪泽湖蓄水过多,又逢暴风骤起,造成高堰一带堤岸崩塌。清廷急拨银帑二百万两堵筑大堤。当堰圩堵合后,洪泽湖已泄水过度,存水无几。黄河水位高出洪泽湖面一丈有余。河道淤高,无法漕运。若排空河道,筑坝、修纤道等,工程费用又需三百万两,而临时性的施工无法确保夏季的运粮高峰。

天灾人祸,漕运业岌岌可危。突破瓶颈,唯有另辟蹊径。道光选择的路径是:尝试海运。道光认为江浙沿海商船载货到北方,一年可来往数次,似海道可行。只是海运事当创始,不易办理,但不能畏难而坐视不做。道光让新任两江总督魏元煜就海运漕粮进行征询,提出可行方案。

新生事物破茧而出实非易事,尤其在政务混乱,积弊甚深的大清朝。君臣博弈常见于利益攸关的政务争执。海运漕粮之议也是如此,分歧颇大,争议颇多。负责海运新政设计的魏元煜就持反对意见。他认为海运难行,内河淤塞可通过盘坝驳运解决。所谓“盘坝驳运”,是用平底驳船将漕粮分批通过淤积河道后再驳回漕船。堂堂主事三省的总督,竟献计数百万石漕粮用驳船过渡,足见其智商低下。乾、嘉、道三朝元老,军机大臣、户部尚书英和挺身而出支持道光,主张海运漕粮可先作试点,可暂雇海船分出部分滞运漕粮归海运。但魏元煜的平庸之见竟得到各省漕务官员的支持,纷纷上书,以海上风浪甚巨,漕船风险甚大,沿海盗贼出没,漕粮易霉湿损耗等理由,要求停止海运试行。魏元煜在实施盘坝驳运中出尽了洋相。洪泽湖漕运经三个月的盘坝驳运仅仅解决两千八百余艘漕船的驳运,仍有四十帮约四千余艘漕船等待驳船倒运,而驳运费已耗去一百四十万两。盘坝驳运的劳民伤财,固然是因循守旧平庸官僚所为,但道光举棋不定的摇摆,也是难辞其咎的。

道光五年,英和再次陈述己见。河道淤阻,漕运停滞,河、漕不能兼顾,只有雇海船补救漕运,虽是权宜之计,实是救急之策。海运漕粮的优势在于以商运代替官运,不必造新船修旧船,不用招募兵丁,也不必谋划如何调度运输。道光权衡两者利弊,决定河、海并运,先试行海运,以作漕运的应急之策。任命琦善为两江总督取代魏元煜,着琦善及江苏巡抚陶澍、浙江巡抚程含章商议并实施海运新政。

陶澍是清朝为数不多的勤政务实,干练且有创见的能吏,在嘉庆朝显现政绩而得上佳口碑。为解决漕运困境,道光特将陶澍从安徽巡抚调任江苏巡抚,具体筹划海运事宜。陶澍不负众望,雷厉风行,将苏州、松江、常州、镇江、太仓等四府一州的漕米全部拨归海运。次年,陶澍与布政使贺长龄到上海招募商船,设立海运局。经道光批准,推出免税、优惠运价及奖励等各项政策。海运新政得到上海商帮的热烈响应,蜂拥而至,争相承运。为确保海运的试行,道光责成江南提督及沿海总兵,自吴淞口到大沽口巡哨防护。正月中旬,首批海船自崇明启航,航程四千里,仅隔十日已抵达天津港口。至五月,海船已返往两次运粮,颗粒无损。前后用船仅为一千五百余艘,但运粮多达一百六十三万石,运费一百四十万两,仅是河道漕运的三分之一,还不及盘坝驳运的费用。陶澍开创了大清大规模海运漕粮之先。实践证明,海运漕粮的新政利国、利民、利商。更具意义的是,海运新政是对漕运垄断的一次挑战,也是一次可贵的改革。(www.daowen.com)

海运新政尝试官退民进的漕运新模式,触及了权贵官僚阶层的既得利益。新政实施的第二年,就遭遇来自各方的反对和重重阻力。道光七年,户部给事中王丙报告,因海运造成漕船停运,各帮舵工约有十余万人失业不得安置,必将扰害地方。各省督抚也以此为由,奏请朝廷中止海运新政。面对地方官僚的压力,道光再次妥协。保留苏、松、常、镇、太四府一州的海运,其余恢复河运,并将漕政的重点转向治理河道。

恢复河运,官僚的既得利益得以保障,漕运之积弊也更为膨胀、严重。地方官吏的贪污舞弊日渐明目张胆。道光十四年,御史沈鑅举报通州验收漕米之舞弊。帮船到港,漕务官吏以查验米色为名,勒索验费;经手斛米,索要后手钱,起卸后串通水手偷米,过驳后掺水充数,虚报数量,空填验单。其他如科房年规、斛头陋规的种种超收费用不胜枚举。漕帮应付种种浮费盘剥,也变本加厉夹带私货谋利,有的竟然欠税闯关。仅九江关两湖漕船携带超额竹木闯关的积欠银达一万六千余两。垄断滋生权力腐败,自官场渗至社会细胞已是不堪治理。

朝廷财政匮乏,无力耗费巨资治理河道,又且地方官吏不力,治河政绩不显,河道淤浅之虞得不到根治。漕船连年受阻,迟延误期,河运陷入严重危机。到道光二十六年,运往京城的漕粮严重不足。据户部统计,该年缺口达一百万石。积历年漕粮缺额必须补足四百万石,此相当于一年的漕运量。这是河运漕粮无法承受之重。

道光决定自二十八年始,重启海运,每年分几成漕粮改由海运,使漕费节省,国库不亏。但再次启动海运新政已失去最佳变革时机。清廷虽付出巨大代价,但成效不显。何况,道光恢复新政的基调是仍以河运为主,海运辅之,为漕运垄断留下足够空间。

海运漕粮试行成功,无疑是对历代沿袭的漕运垄断的一次挑战。作为利国、利民、利商的变革新政显示了它的生命力。但道光创议海运新政的立足点仅仅是漕运救急的权宜之计,恪守旧制、旧法,左顾右盼,不敢改弦易辙。其变革不彻底的原因,就在于:

海运与河运是不同的漕运体制。河运为官办,海运乃是商办。欲打破河运的垄断,必须进行漕运制度的根本性改革。漕运制度本质上是由封建官僚政治体制决定的。河运改海运,意味着由官僚控制变革为招商协议、市场调节,漕运垄断之权力本位随之失落。制度性变革将触动官僚政治制度,这是道光不能逾越的雷池。

漕运的垄断是各级官僚的利益所在。漕运垄断实则是官僚对利益支配的垄断。漕运的管理、制定规费以及附加浮收的话语权、执法权均是权力寻租和利益输送链的重要环节。挑战漕运垄断就是挑战既得利益者、中饱私囊者。新政变革的力量仅是少数知性达人,无法形成变革的主流。

海运新政应是一个系统性的变革工程。制度性变革必然涉及社会衍生层面的转变。漕运改革除却征漕、入仓、运输等行业管理要适应招商协议、市场调节之新的行业规范,还涉及帮船差役等劳动力合理调配、疏流等方面的配套措施。海运新政面临着近百万人员失业安置的社会问题社会保障的制度安排对道光朝而言,几乎是空白。道光十六年命两江总督蒋攸铦重议海运,蒋却上奏“十二不可行”,其中一条就是:水手、漕丁、纤夫、搬夫等百万之众,一旦失业,无从安置,难保不滋生事端。蒋攸铦实实将了道光一军。

道光帝初试海运新政,缺乏实施新政的决心和智慧,也无从顾及变革的复杂性,海运新政终于被扼死在胚胎之中。道光的败笔还在于将新政充作解困的权宜之计,其本意只是平衡各方既得利益者的诉求。但既得利益者争利搅局,新政效应便走向了预期的反面:一地鸡毛,无功而返。道光的教训是值得咀嚼一番的。

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