自康、乾乃至嘉庆、道光朝，均把漕运列为一代大政。正如乾隆所说的：每年运漕米，均为供给俸饷粮仓之用，事关官俸、军饷、赈济，提供给养，维护国家机器的正常运转。

所谓漕运，是各地船帮按政府指派通过水路承运官粮和税银。承担漕运之责的船帮虽是民间帮会，但均受各地政府的管辖。漕运最早见诸秦朝。《史记·平准书》有记载：漕转山东粟，以给中都官，岁不过数十万石。指的就是汉代惠帝、高后时征用民船、民夫将关东粮食用船、车从水、陆路往首都运输供给之史事。以后，历代王朝均征用船帮专职承运官粮与军饷。宋代之前，漕运均为民运。除承运官粮外，也为商家运输货物。元代开始，专设管理军粮运输的万户府。到明代，政府实行官收官兑，由官府委托运输，支付运输费，漕运实际上成为官督的运输业。清朝沿袭明制，并加强了政府的行政管理。上设漕运总督，下辖督粮道、管粮同知、通判等官职，管理漕粮的征集、上缴和运输监管，并由兵丁押运，督理江、浙、赣、皖、湘、鄂、豫、鲁南方八省的大运河主道向京都运粮。漕运政务自成系统，可以说，清代的漕运已完全成为官办的垄断行业。

清代的漕运量甚为可观，每年高达几百万石，动用各地船帮数千余艘船。由于漕运跨省运输，沿途闸关、坝卡众多，运输滞缓，效率不高；又且水运船只频繁维修，官吏层层盘剥侵吞，运输成本甚高，往往要占取运输收益的十分之一。承运者难以负担，都将漕运视为重役。为维持漕运之生计，康、乾朝对漕运均施以政策支持。如，给予通关方便，减免漕运赋税，允许漕运船只携带各地土产以作补贴，等等。但对漕运携带土产仍有严格规定，允许每船以六十石为限，并在瓜洲、淮安、济宁、天津等主要渡口设河道关卡，严禁漕船超额夹带私货，或途中附载，勾通奸商沿途包卖。康熙朝还通过对漕船颁发漕运货单，实为通行证，便于加强管理。尤其是盐船，凡天津、大沽盐船出口，须由盐政御史印发票号，填明人数及发往地，以便关卡稽查。在清廷看来，过度怂恿漕船私运土产也将影响漕粮的正常运输。道光朝也曾采取多种措施，如裁减漕船规费，统一兵丁津贴、差役帮费的标准，革除各种附加杂费等，以此来刺激船帮业主的积极性。

清政府之所以将漕运列为“一代大政”，实行政府包揽，官办垄断，除了确保文武官员的俸米，旗营军饷，赈济灾粮外，另一个缘由是，通过漕运管理，调节粮市，平抑粮价。康熙三十二年，陕西各府县遭遇旱灾，市场粮价溢高。康熙则令户部招募各省富商购粮运进西安发售，借以平抑米价。至秋天，粮食丰收，粮价平跌，即令停止向西安运米。同样，江南米贵，也将湖广、江西漕米截留四十万石，分拨江宁、苏州、松江等府减价平卖。因此，康熙朝以来，对漕运从不掉以轻心。

漕运的官办垄断，致使漕务私营舞弊的积弊演成痼疾。清廷力除积弊的成效甚微。诸如，兵丁差役勾结，用石灰水洒漕米，或在底舱灌水，让米粮发胀，每石多出数升，盗卖获利；沿途关卡勒索漕运规礼，地方官府以津贴兵丁帮费为借口，虚以加码，超收运费，等等，流弊已成漕务的“显”规则。道光嗣位，即着手整饬漕务。下谕各省，革除所属官弁吏役的陋规，限制超收，查禁帮费，政府对兵丁实行补贴，企求革除漕务之积弊。但这些规定遭到各地漕务官员的竭力反对。两江总督孙玉庭在奏报江苏省漕务时，奏请酌量限制。言谓：兵丁差役的帮费不能尽裁，沿途陋规不能尽革，州县超收不能尽去。一省总督的态度尚且如此，下属漕务官员自然对整饬禁令阳奉阴违了。

君臣博弈，习惯势力之顽固，使道光不得不作出让步，允许兵丁帮费、沿途陋规酌减一半执行；同意江西、湖北等省效仿江苏省之例办理。道光的妥协，仍不能满足地方官吏的贪欲。安徽省要求提高官员的超收标准至八折。冲破底线的退让，意味着政府权威、诚信的丧失，更有吏治失控、民心浮动之虞。道光最后一张王牌即是人事调整，任命安徽巡抚李鸿宾为漕运总督，出榜公布人夫费用，革逐闸关、坝卡的夫头，严查州县官员擅自增加超收。八折兑收之风波才告平息。

道光面临漕运缓滞的又一重考验是河、漕的矛盾。水运高峰期，漕船多达数千余艘，各省分帮各行。但大运河常受黄河决堤冲刷的患害。河道淤泥沉积，河床叠高；若逢水灾，水漫过堤；旱灾，水位见底。大运河难以通航，数千艘漕船搁浅便成了灾难。道光四年十月，南河暴涨，各省漕帮空船返回时受阻。返船停滞长达数月之久，严重影响了次年春季漕运。同年，洪泽湖蓄水过多，又逢暴风骤起，造成高堰一带堤岸崩塌。清廷急拨银帑二百万两堵筑大堤。当堰圩堵合后，洪泽湖已泄水过度，存水无几。黄河水位高出洪泽湖面一丈有余。河道淤高，无法漕运。若排空河道，筑坝、修纤道等，工程费用又需三百万两，而临时性的施工无法确保夏季的运粮高峰。

天灾人祸，漕运业岌岌可危。突破瓶颈，唯有另辟蹊径。道光选择的路径是：尝试海运。道光认为江浙沿海商船载货到北方，一年可来往数次，似海道可行。只是海运事当创始，不易办理，但不能畏难而坐视不做。道光让新任两江总督魏元煜就海运漕粮进行征询，提出可行方案。

新生事物破茧而出实非易事，尤其在政务混乱，积弊甚深的大清朝。君臣博弈常见于利益攸关的政务争执。海运漕粮之议也是如此，分歧颇大，争议颇多。负责海运新政设计的魏元煜就持反对意见。他认为海运难行，内河淤塞可通过盘坝驳运解决。所谓“盘坝驳运”，是用平底驳船将漕粮分批通过淤积河道后再驳回漕船。堂堂主事三省的总督，竟献计数百万石漕粮用驳船过渡，足见其智商低下。乾、嘉、道三朝元老，军机大臣、户部尚书英和挺身而出支持道光，主张海运漕粮可先作试点，可暂雇海船分出部分滞运漕粮归海运。但魏元煜的平庸之见竟得到各省漕务官员的支持，纷纷上书，以海上风浪甚巨，漕船风险甚大，沿海盗贼出没，漕粮易霉湿损耗等理由，要求停止海运试行。魏元煜在实施盘坝驳运中出尽了洋相。洪泽湖漕运经三个月的盘坝驳运仅仅解决两千八百余艘漕船的驳运，仍有四十帮约四千余艘漕船等待驳船倒运，而驳运费已耗去一百四十万两。盘坝驳运的劳民伤财，固然是因循守旧平庸官僚所为，但道光举棋不定的摇摆，也是难辞其咎的。

道光五年，英和再次陈述己见。河道淤阻，漕运停滞，河、漕不能兼顾，只有雇海船补救漕运，虽是权宜之计，实是救急之策。海运漕粮的优势在于以商运代替官运，不必造新船修旧船，不用招募兵丁，也不必谋划如何调度运输。道光权衡两者利弊，决定河、海并运，先试行海运，以作漕运的应急之策。任命琦善为两江总督取代魏元煜，着琦善及江苏巡抚陶澍、浙江巡抚程含章商议并实施海运新政。

陶澍是清朝为数不多的勤政务实，干练且有创见的能吏，在嘉庆朝显现政绩而得上佳口碑。为解决漕运困境，道光特将陶澍从安徽巡抚调任江苏巡抚，具体筹划海运事宜。陶澍不负众望，雷厉风行，将苏州、松江、常州、镇江、太仓等四府一州的漕米全部拨归海运。次年，陶澍与布政使贺长龄到上海招募商船，设立海运局。经道光批准，推出免税、优惠运价及奖励等各项政策。海运新政得到上海商帮的热烈响应，蜂拥而至，争相承运。为确保海运的试行，道光责成江南提督及沿海总兵，自吴淞口到大沽口巡哨防护。正月中旬，首批海船自崇明启航，航程四千里，仅隔十日已抵达天津港口。至五月，海船已返往两次运粮，颗粒无损。前后用船仅为一千五百余艘，但运粮多达一百六十三万石，运费一百四十万两，仅是河道漕运的三分之一，还不及盘坝驳运的费用。陶澍开创了大清大规模海运漕粮之先。实践证明，海运漕粮的新政利国、利民、利商。更具意义的是，海运新政是对漕运垄断的一次挑战，也是一次可贵的改革。(www.daowen.com)

海运新政尝试官退民进的漕运新模式，触及了权贵官僚阶层的既得利益。新政实施的第二年，就遭遇来自各方的反对和重重阻力。道光七年，户部给事中王丙报告，因海运造成漕船停运，各帮舵工约有十余万人失业不得安置，必将扰害地方。各省督抚也以此为由，奏请朝廷中止海运新政。面对地方官僚的压力，道光再次妥协。保留苏、松、常、镇、太四府一州的海运，其余恢复河运，并将漕政的重点转向治理河道。

恢复河运，官僚的既得利益得以保障，漕运之积弊也更为膨胀、严重。地方官吏的贪污舞弊日渐明目张胆。道光十四年，御史沈鑅举报通州验收漕米之舞弊。帮船到港，漕务官吏以查验米色为名，勒索验费；经手斛米，索要后手钱，起卸后串通水手偷米，过驳后掺水充数，虚报数量，空填验单。其他如科房年规、斛头陋规的种种超收费用不胜枚举。漕帮应付种种浮费盘剥，也变本加厉夹带私货谋利，有的竟然欠税闯关。仅九江关两湖漕船携带超额竹木闯关的积欠银达一万六千余两。垄断滋生权力腐败，自官场渗至社会细胞已是不堪治理。

朝廷财政匮乏，无力耗费巨资治理河道，又且地方官吏不力，治河政绩不显，河道淤浅之虞得不到根治。漕船连年受阻，迟延误期，河运陷入严重危机。到道光二十六年，运往京城的漕粮严重不足。据户部统计，该年缺口达一百万石。积历年漕粮缺额必须补足四百万石，此相当于一年的漕运量。这是河运漕粮无法承受之重。

道光决定自二十八年始，重启海运，每年分几成漕粮改由海运，使漕费节省，国库不亏。但再次启动海运新政已失去最佳变革时机。清廷虽付出巨大代价，但成效不显。何况，道光恢复新政的基调是仍以河运为主，海运辅之，为漕运垄断留下足够空间。

海运漕粮试行成功，无疑是对历代沿袭的漕运垄断的一次挑战。作为利国、利民、利商的变革新政显示了它的生命力。但道光创议海运新政的立足点仅仅是漕运救急的权宜之计，恪守旧制、旧法，左顾右盼，不敢改弦易辙。其变革不彻底的原因，就在于：

海运与河运是不同的漕运体制。河运为官办，海运乃是商办。欲打破河运的垄断，必须进行漕运制度的根本性改革。漕运制度本质上是由封建官僚政治体制决定的。河运改海运，意味着由官僚控制变革为招商协议、市场调节，漕运垄断之权力本位随之失落。制度性变革将触动官僚政治制度，这是道光不能逾越的雷池。

漕运的垄断是各级官僚的利益所在。漕运垄断实则是官僚对利益支配的垄断。漕运的管理、制定规费以及附加浮收的话语权、执法权均是权力寻租和利益输送链的重要环节。挑战漕运垄断就是挑战既得利益者、中饱私囊者。新政变革的力量仅是少数知性达人，无法形成变革的主流。

海运新政应是一个系统性的变革工程。制度性变革必然涉及社会衍生层面的转变。漕运改革除却征漕、入仓、运输等行业管理要适应招商协议、市场调节之新的行业规范，还涉及帮船差役等劳动力合理调配、疏流等方面的配套措施。海运新政面临着近百万人员失业安置的社会问题。社会保障的制度安排对道光朝而言，几乎是空白。道光十六年命两江总督蒋攸铦重议海运，蒋却上奏“十二不可行”，其中一条就是：水手、漕丁、纤夫、搬夫等百万之众，一旦失业，无从安置，难保不滋生事端。蒋攸铦实实将了道光一军。

道光帝初试海运新政，缺乏实施新政的决心和智慧，也无从顾及变革的复杂性，海运新政终于被扼死在胚胎之中。道光的败笔还在于将新政充作解困的权宜之计，其本意只是平衡各方既得利益者的诉求。但既得利益者争利搅局，新政效应便走向了预期的反面：一地鸡毛，无功而返。道光的教训是值得咀嚼一番的。