封建统治者为巩固皇位，强化君主集权，往往会采取极端手段，打击异己，管制官吏。明代的特务政治，清代雍正朝的暗箱政治，就是如此。

明代特务政治以锦衣卫、东西厂最为典型。锦衣卫是明洪武十五年设置的宫廷亲军都指挥使司，最初职责仅仅是掌管皇帝出入仪仗而已。朱元璋为加强专制统治，便赋予锦衣卫巡察缉捕的权力，专司告密、缉捕、刑狱之责，受皇帝直接掌控。明朝中叶，明成祖为打击不同政见者，于永乐十八年在京城东安门设立东厂官署，由亲信宦官任提督，权力高于锦衣卫。明宪宗时代，又在东厂以外增设西厂，其缉侦范围扩大到全国各地。在洪武年间，宰相胡惟庸被杀，开国元勋徐达自裁，大学士宋濂被诬成胡惟庸同党，凉国公蓝玉被诬谋逆，等等，均是朱元璋授意，锦衣卫夸大其事，穿凿附会的密告所致。明代诸帝以恐怖统治使群臣慑服，堪称史无前例，恶名昭著的锦衣卫、东西厂更是人人共愤。正是如此，明末遗士黄宗羲、顾炎武痛斥君主专制之黑暗，赢得清初士大夫的共鸣。

清初立朝，康熙主张“诚和善治”，尽力调和君臣的政治博弈。雍正虽然是个强化君主集权的铁腕人物，也不愿冒天下之大不韪，照搬明代的特务政治，制造白色恐怖以掌控诸臣。雍正的策略是用“密折奏报”的暗箱政治取而代之，通过行政权力将告密行为制度化。看似平和，但打击异己，掌控官吏，树立皇帝绝对权威的实效却能显于无形之中。

密折初现于康熙朝，而将密折奏报异化为告密制度则始于雍正。康熙治理政务颇为务实，亲力亲为，直接拆阅涉及重大国事的部分奏章，不允许内大臣插手、过目。朝廷内臣将这些奏章称之为“密折”。由皇帝亲自拆阅的奏章被视作一种信任和荣誉，而上奏密折者，仅是少数亲信家臣。雍正嗣位，因诸皇子嗣统之争的波余犹在，贵族集团的实力派亦未必与新君同心同德。雍正要树立权威，独断朝纲，治理国政，必须采取有效的政治手段，建立一支信得过的官僚队伍，掌控国家机器。密折奏报是其暗箱操纵行政权力的重要途径，它既能掌握朝廷诸臣的思想动态、政治倾向以及个人行为，甄别其忠伪、亲疏；又能以上奏密折的荣誉感和批复谕旨的私密，不动声色地培植亲信官僚。因此，雍正即位仅半个月，便下令推行密折奏报制度。开始的举措有三：收缴历朝先皇的朱批谕旨，规范密折文本，扩大密折奏报的官员范围。

康熙驾崩后的第十四天，雍正下了缴批的谕示：所有皇考朱批谕旨，俱着敬谨封固进呈；若抄写、存留、隐匿、焚弃，一经发现绝不宽恕，从重治罪。完善档案管理，是无可指摘的常规，但雍正的真实用意是防止朝臣利用先皇的朱批谕旨，牵制新政，遏止其独断朝纲，影响其对朝臣的政治甄别和使用。看似漫不经心，实是变革奏报制度的一个重要信号。

康熙朝上奏密折的范围并不大，有资格者仅有近百人。雍正朝却将有资格密折奏报的官员范围扩大到一千一百多名。在各省增设一名御史，另外，赋予藩司密折奏报的资格，与督抚相制约。授予吏、户、礼等六部下属给事中一级官员以密折奏报的资格，其职事等同于御史，执行封驳六部事奏之权。到了雍正后期，连知府、同知、副将军等基层官员也可特许密奏。扩大密折奏报的官员范围，是建立自上而下的监察系统，把内阁部院、外省督抚及部分府、州官吏都纳入监察视野。

密折奏报的内容甚广，上自军机、国政大事，下至隐私琐事，贬人、褒奖、揭发，无所不包。雍正说得很明白，“密折言事，无非欲人人尽其所言，无非瞻顾四辟，于治理大有裨益”。因是密折，奏者可以无所顾忌。凡有密折奏报资格官员，允许越界奏事，越级监视，有权向皇帝密告同僚、下级甚至上司。当然，在监视别人和密告的同时，自己也置于别人的监视之下。雍正利用密折奏报制度，对亲王、内阁大臣、督抚，下至地方官吏的思想、行为乃至隐私均是了如指掌。难怪雍正颇为得意地说，“朕励精图治，耳目甚广”。

为有效提升暗箱政治的威慑力，雍正严申密折的保密性。雍正三年，下谕告诫朝臣应严格执行保密纪律，官员上奏密折及复批的密旨均不得泄漏。严禁各省督抚、提镇，将批复密旨互相传阅、互相通气、私自探问，一经发觉，该照泄露军机律治罪。封疆大吏浙闽总督觉罗保，山西巡抚诺珉，云南巡抚杨名时突然遭到雍正的严厉训斥，被停止上奏密折的权利，究其原因，是被人密告有透露奏章内容的嫌疑。雍正初政，朝臣阵营莫辨，敌友不明，密折及密旨的保密就显得十分重要，稍有不慎就会陷于政局混乱的困境。这也显现了雍正玩弄权术之缜密。

密折奏报的实质就是怂恿相互告密。小人常戚戚，君子坦荡荡。从道德上说，告密则是有悖道德的小人行为。恪守道德良知的官员常有抵触情绪，敷衍而为之。为此，雍正三令五申，密折奏报是朝臣各级官员的职司所在。对不尽心尽责密折奏报的官员给予严厉警告，或撤销资格。雍正六年，发现都察院的言官不按要求密奏，即令停止密折资格，改密折为露章明言。不料言官们集体失语，“皆默不言事”。结果遭到严厉训斥：“为臣之道，惟在公忠，如自惴不能供职，即当引退。”告密自觉与否成了忠君的标准。此谕上纲上线，文武百官再也不敢掉以轻心。

雍正对密折书写的规格、装封、传递、批阅以及密旨收缴程序都有详细规定。密折开卷，撰明所奏主题、要点，奏章外封须注明“密”字，不准任何人拆封。军机处密折所需的钤封印信，须有“办理军机印信”字样，印信由礼部铸造，军机处派员专职管理。凡密折奏报得皇帝面授谕旨者，须将口谕缮写成进呈，经览阅核实后方许存录。但不准私自记录、传播。凡不缮写进呈，私相传播者，均作“假捏旨意”，“从重治罪”。为确保这一制度严格执行，着令各部院衙门将此谕旨抄录张贴在衙门大堂，让现任及接任官员都知晓。各省督抚每年向各级文武官弁通行晓谕一次。若发现有属员不知此规定，将予以问责。雍正对密折制度作如此繁琐规定，在诸项新政中亦属少见。

雍正说得很透彻，推行密折制度是“朕惟治天下之道，首重用人”，既要善用其长，又要防其变节。在雍正看来，用人之长，是培植亲信官僚的需要；防其变节是打击异己之必须；而密折报奏则是制度上的保障。诸如，时任云南巡抚的嫡系宠臣鄂尔泰推荐王绍绪为广州提督。雍正并不以亲信荐人，便掉以轻心，下密旨令广州将军石礼哈留心探听，据实奏闻。石礼哈密折上报：王绍绪念念不忘圣恩，志洁行清，勤于办事。雍正仍不为所动，再次密旨两广总督密折奏报，相互印证。直到多方密折一致，才决定任用。密折奏报不仅多方考察被荐者，而且在印证中督察考核者，这对官吏的监督起到吏部考察所起不到的作用。(www.daowen.com)

密折奏报的告密制度，在雍正铲除异己，打击朋党的政治斗争中起了显著作用。

康熙晚年，众皇子为争夺嗣统而争纷屡起。八皇子胤禩的才能超过四皇子胤禛（即雍正），又且朝廷文武拥护者众多。九皇子胤禟、十皇子胤，以及十四皇子胤禵均亲附于胤禩。雍正继位后，作为皇族的实力派胤禩等成为牵掣新君的政治力量。雍正表面上要显示君主的宽容大度，故作姿态封胤禩等为亲王，参与内阁佐政，暗地则密旨臣下密折奏报其所作所为，收集各种有失忠、孝、节、义的证据，予以打击。

雍正元年，胤禩在满洲为母妃举行祭礼。当地官员立刻密折奏报，密告胤禩办丧事过于奢靡。在内务部规定外，屡加祭礼。每次祭礼都要焚化珍珠、金银器皿等贵重物品，花费巨大。自初丧到百日，与其弟胤、胤禵、胤禟天天大摆筵席，每筵必宰猪羊二三十口，山珍海味、佳肴美酒，轮流馈送。雍正乘机在内阁各部院及八旗大臣面前，制造舆论，进行攻讦，称：胤禩沽名钓誉，博取孝名，纯属虚伪。胤禩在内阁任总理事务之职。清理工部积欠时，帮助工部郎中完纳拖欠钱粮。当即工部有人密报。雍正抓住机会又予以攻击：胤禩所做之事，都是要笼络人心，却将恶名强加于朕。私下完纳欠银，纯属暗使银两，收买人心。工部修造太祖、太宗、世祖神牌，因工匠粗疏，神牌施漆不均，字迹不工，都察院也上密折，言主管工部的胤禩草率不敬。雍正立即回应：并非胤禩考虑不周，不能办事，而是有意为之，陷朕对先祖不敬。并借题发挥，谕示诸亲王、内大臣，“胤禩素行阴险狡诈”，应“时加规劝”，且“据实陈奏”。明白无疑，这是直截了当示意文武朝臣进行监视，及时密报。

十皇子胤也被纳入监视、密告之列。雍正二年，胤奉旨送蒙古亲王出关。雍正下密旨，令宣化总兵许国桂严密监视，并密示：不可给他一点体面，必寻出几件事，不可徇一点情面。当胤中途返回张家口关时，许国桂即密告：胤属下旗人庄儿、随从王国宾骚扰地方，调戏妇女，辱官打兵。雍正在密报上朱批：“甚好，如此方是实心任事。”对许国桂的告密给予嘉奖鼓励。同时，又以密折为据，下旨：胤不肯前往奉差地方，诈称抱病，任意出入边界，着革去王爵，调回京师，永远拘禁。密折奏的是胤属下犯纪，密旨批的却是胤之过，显然，雍正是利用密折的保密性，夸大其事以达到政治目的。

十四皇子胤禵是雍正的胞弟，深得康熙宠信，被授予抚远大将军，率兵出征，驱逐准噶尔，安定西北，功勋卓越。康熙病逝，胤禵回京奔丧，雍正却命其留在马兰口汤泉守陵。同时密令镇守马兰口的总兵范时绎随时密折奏报。有个叫蔡怀玺的投奔胤禵，声称庙神托梦说，“十四爷命大，将来要做皇帝”。雍正当日即获密告，立遣康熙的亲侄满都护、内大臣马尔赛前往马兰口察查，并密令范时绎暗中监视满都护的言行。范将审讯胤禵时，“满都护未发一言”密折奏报。满都护被视作胤禩、胤禟、胤禵之党，阻挠政事，扰乱人心而被降职。胤禵也被召回京城，囚禁在寿皇殿。胤禩、胤禟最终也被革去亲王爵位，除去皇族玉牒，先后病故。雍正利用密折成功清除皇族异己，巩固了皇位。

若说胤禩等是政治对手，必除之而后快。那么，作为宠臣亲信的年羹尧也遭遇了同样命运。年羹尧曾在康熙朝任要职，因办事明敏干练，由四川巡抚晋升四川总督。康熙六十年，因支援清军进剿西北有功，擢升川陕总督，统辖西北军政大权。在雍正朝为其嗣位，力阻胤禵率师回京问罪立下汗马功劳。后又平定青海叛乱，被封一等公、抚远大将军，接管亲王胤禵一切军权。更为显赫的是，年羹尧的胞妹嫁与雍正成为皇贵妃。政治上的联姻让年羹尧位高权重，权倾朝廷。雍正二年，年羹尧奉旨回京觐见。途中经过西安，总督李维钧、巡抚范时捷竟然跪道迎送。至京师，诸大臣郊外迎接，年氏却“安坐而过，不为礼”。这一举一动，都被纳入密折奏报。年氏居功自傲，骄纵揽权，引起雍正的愤怒和警觉。表面上，雍正亲自为年氏仗势欺人的“流言”辟谣，暗中却密示各省督抚予以监视，“朕甚疑其居心不纯，大有舞智弄巧潜蓄揽权之意”，在各督抚的密折上朱批：“近日年羹尧擅作威福，逞奸纳贿，朕甚恶之。”最终，年羹尧被褫夺军权，调往浙江当个挂名的杭州将军，后又以九十二条罪状勒令自裁。

密折犹如悬挂在文武官员头上的利剑，令人生死福祸难卜，无所适从。尤其是雍正将密折作为随意处置官员的利器，更让朝臣感到恐惧。雍正三年，年羹尧参劾陕西巡抚蔡珽纵情任性，威逼知府蒋兴仁自尽，内阁及刑部议罪，建议“按律拟斩”。又有人密告四川巡抚王景灏系年羹尧所荐，有年党之嫌，参奏革职处置。雍正却作出令朝野颇为不解的决定：宁可听年羹尧之言而用王景灏，断不可听年羹尧之言而杀蔡珽。下旨将蔡珽从宽免罪，后又被授都察院左都御史，王景灏简任巡抚以观后效。雍正的决定罪责不明，有失公正，但他的真正用意是借蔡、王之例威慑内阁各部。“国法所在，恩威自朕出”，“朝廷威福之柄，臣下得而操之，有此理乎?”对朝臣之恩威，权力在帝王，岂容臣下操纵?官员可以告密，但处置权力唯独君主一人。

密折制度驱使文武官员自觉效忠皇帝。随之而来的则是官场奴才文化心态和攻讦作伪的恶习得以泛滥。各级官员唯上、媚上，谨小慎微，唯唯诺诺，终日以揣摩帝王的意图为能事，见风使舵，假话、媚话连篇；同僚、上下级之间相互设防，虚与委蛇，扯皮推诿；因告密得宠，又助长内斗之风，官场混乱，暮气沉沉。密折制度巩固了帝王的权威，培植了亲信，也走向了反面：庸吏登堂入室，政务混乱。这些均不是雍正所乐以待见的。

雍正在达到清除异己、独断朝纲的目的后，也开始对密折制度进行了微调。雍正八年，自找了个台阶，告诉朝臣：文武官员的密折，每天少则二三十件，多则五六十件，皆由朕一人阅览批发，无人相助于左右，而御批常是随到随批，疏漏难免，行之日久，滋弊必多。为此决定：凡是密折奏报的批谕，“不准引入本章，则奏折之不可据为定案”。密折之弊被轻描淡写掩饰而过。

雍正去世当月，朝臣对密折制度非议之声不绝。监察御史谢济世、伯爵钦拜率先上书乾隆，历数密折之弊端：小人多以此说害君子，首告者不知主名，被告者无由申诉，上下相忌，君臣相疑，呼吁取消密折报奏。乾隆以宽严相济的治政大计为由，将密折制暂且搁置，将密折奏报限制在督抚、藩臬大吏的范围，但必须据实入告，公正毫无欺德。这种空洞的谕旨，难以改观官场媚上之奴才心态，告密攻讦的君臣博弈。历代帝王竭力实施吏治之政，却往往难以持久，其制度性弊端则是重要的原因。