历代新朝开启，总是将维护皇权的绝对权威，强化政治秩序作为一项重要国策。但很少有新君全面谋划完善行政制度，提升执政能力的。清代雍正称得上是为数不多有远见的帝王。

雍正登基之初，便倾力推行行政制度的变革。继统的第三天，雍正帝便诏告天下，其治国大计有二，继统则为守成，勋业实为开创。尤其是后者，开创勋业的关键是荐举人才，考查政务利弊。雍正开宗明义地向朝廷众高官表达了他的想法：朕自继位以来，若用人施政上有缺失，望众臣直言不讳。一则是因为急于觅寻人才治理国家，二是想知道朕的决策是否确当，三是观察你们举荐人才及提供的建议，这便可知道你们对治国方略的态度。他在诏书中鼓励朝野，可用密折形式提出对政事中有应推行、应变革之策，以裨益国计民生。显而易见，雍正向朝野发出一个强烈信号，他将考查前朝的政务利弊，直言无隐地要倡导变革立新制，观察众臣对政制变革的态度。可以这么说，这是雍正启动政制变革的一次动员。

雍正变革政制来自对历史的借鉴。自秦兼并六国，罢诸侯分割而集权；汉代继统后，却未遵秦制，而是有沿袭有变革。旧制度再好也有所短，有不足；沿其长、革其短；不改革，何论其长短呢?雍正在诏书里，特地引用了《宋书》中一句话，“夫善政之于民，犹良工之于埴也”。其意是强调变革旧制，开创新制是治国之本义，其检验利弊的标准是善政为民。可见，雍正十分强调政制变革须以为民、注重实效为基本原则。

《清史纪事本末》记录了自雍正元年到七年所谋划的政制变革，其思考的路径及变革的轨迹是值得考量的。

雍正的政制变革是与整饬军政要务，整肃吏治同步运作的。前者是先破后立，推动整饬引向深入；后者则为建章立制提供政治及组织上的保障。二者相互依存，这便是雍正着手政制变革的初衷。

雍正整饬吏治从清理历年地方财政的积欠、钱粮亏空、治理官吏腐败起步，相配套的行政制度变革也以此为突破口。

清理积欠、亏空直接暴露了行政核销钱粮账目的弊症。各地申报的核销账目积弊甚大，无具体的开支明细账目，无档册凭据，账目混乱，前后矛盾。能否准确审计核销申报，是直接关系整肃吏治的关键。对刚执政的雍正来说，无疑是对其政务能力的一次考验和挑战。户部是监管各省、府、州财税钱粮的主管官衙。但户部的监管却笼而统之，重统计轻监管，各省乃至内阁部衙侵吞私纳，伪造账目之积弊由来已久；贪污成疾，上至督抚，下至差役，无不在其中。更为严重的是，户部与各省督抚内外勾通的丑闻屡有发生。如，某省一地要求核销部费高达百万之巨，户部却不加审核，亦准奏销。财政积欠及钱粮亏空与户部行政不力或不作为颇多关系。财政积欠暴露了官吏公权私用的贪污痼疾，也反映了行政制度的混乱和失范。

雍正元年决定设立临时性的行政官署：会考府。此相当于现在的审计机构，专司审计各省督抚申报核销的钱粮款项，整顿行政秩序。

雍正设会考府，整顿行政秩序是颇见章法的。会考府被授权独立审计，处理内阁各部、各省、府的钱粮奏销事务。会考府由朝廷重臣怡亲王胤祥、隆科多、大学士白潢、左都御史朱轼会同办理，只对皇帝负责。行政议事以王大人四人议奏为原则，意见一致，方可共同签署，防止个人利用公权放水。会考府的行政权限可批驳各省核销申请。作为一级行政衙门应保证事权的公正，其公务员须公开遴选贤能，由各部贤能司员指名保荐。会考府定编定员，精兵简政，杜绝人浮于事。除主管四人外，衙门仅设满汉郎中、员外郎各二员，主事各三员，其他文员十名。职司全国财务审计仅有十七名公务员，可谓精简高效矣。雍正设会考府意不在户部外重置行政部门，造成叠床加屋之繁政，一旦完成预期目标，即予以撤销。会考府于雍正元年设立，三年九月裁撤，与清理积欠、钱粮亏空的整饬吏治同步。会考府的建与撤均服从于行政管理的实际需要。

雍正设会考府，是一次变革行政制度的尝试，意图甚为清晰：查考户部行政管理的积弊。设置临时性的行政衙门，在会考府的审计实践中积累经验，建立新的财政管理秩序。可见，雍正设会考府并非权宜之计，实是寓有行政制度变革的深意。

在清查财政积欠、亏空，用铁腕严厉打击、惩处贪污官吏的同时，雍正思考着一个深层次的问题，即如何建立有效的行政机制，节制事权私用的官场积弊。《清史纪事本末》记载了雍正朝行政改制的一些探索路径。

分散事权，禁止一官兼署数司之职。事权分散的节制重点是在权力中枢：内阁各部。这是雍正精心思考后的一记重招。内阁六部握有行政重权，对国家行政秩序的运作起着枢纽作用。缺少制约而过度集中的事权便成为腐败的温床。审计积欠充分暴露了这一政务积弊。因此，雍正革新政制的重点就是分散事权，各司其职，禁止各部尚书、侍郎等内阁高官兼署数司。

雍正元年二月，雍正下谕内阁六部尚书、侍郎等高官：各部属员各有职守，彼此不得干预。嗣后不论满汉官员，永远不得借故一人兼摄数司之事；本司职责不得由他司越俎代庖，不准名为兼职，实系钻营包揽。雍正建章立制先从权力中枢内阁做起，禁止兼职、跨司揽权，节制以权谋利。掌握事权的尚书、侍郎仅限于本司职责，不准越位、错位，便于朝廷监察与问责，堵塞事权监管的交叉或缝隙留下的空白。当然，关键还在于厘清各职司的行政管理秩序，强化行政的监管与约束。雍正在这方面还缺乏具体的建章立制，但不管怎样，雍正毕竟看清了事权交叉是造成行政秩序混乱的重要诱因。

规范事权是雍正行政变革的着重之处。由整顿内阁各部起始，逐级细化到各省督抚及府、州、县官衙。

元年二月，雍正帝向直隶及各省下达谕令，规定：各直省督抚不许用家丁（如今人常说的秘书之类）代行事权，管理行政，以前有此劣习流行，今后永远禁止。官衙的正常事务，可由“佐贰官轮班直日”，也就是助理之类的公务员值班，但无处置决定权。若招摇生事，即行革退。这是儆戒，即便是值班公务员也须严守纪律，秉公当值。雍正的革新之举是有的放矢的。朝野弥漫慵懒懈怠的恶习，高官无所事事，沉湎于享乐、奢靡生活，由亲信、秘书代行事权的习气已成普遍之势。家丁、秘书代行事权常常诱发上下勾连、徇情枉法、权钱交易的行政腐败。雍正将家丁代政列为禁条，也是防止地方官员行政缺位而设立的一个机制，企盼能防微杜渐，督促地方官员，尤其是督抚大员的自律。

扩大异地任职的范围，将异地任职的行政管理常态化，制度化。康熙朝曾规定汉人督抚以上官员不得在本籍地任职。这是防止地方势力尾大不掉滋生的政治隐患。雍正将异地任职的定制扩大到道、府、州、县各级官员，由汉人延伸到满族，行政官员推及到军队将官。四年，雍正帝下达规定：八旗、汉军人员，照汉人回避本省之例，不在本地任职道府县等官。以免因亲朋散处，有请托牵制、徇私、报怨之弊。雍正帝在诏谕中特别强调，此为钦定“官制定例”。

从禁止家丁代政，到县以上军政官员异地任职，这是清王朝行政秩序制度化的质的变革。两个定例殊途同归，是节制地方官吏倚重的亲情、乡党意识，以及狭隘的地方本位，强化依法事权的意识。若说，禁止家丁代政仅是停留在封疆大吏的管理层面，军政官吏的异地任职制则是全覆盖了。官制定位更为明晰，官吏的个人行政行为被纳入事权管制的程序。可见，雍正的思考颇见深度，其变革举措也颇有力度。

雍正帝将政制变革延伸到县衙基层政府，有两项举措是令人瞩目的，而且意义深远，对社会稳定起着积极作用。一是增加县衙对流民收容、就业及其管理职能，二是推行保甲制度。

大清府、县职能较多沿袭明制。县衙设文案、刑事、钱粮等职司。县衙的主要行政职能限于文牍、审理刑案、缉盗治安，收缴钱粮纳库。但每逢灾荒、水患或战乱总有大量流离失所的难民，以及因地方风俗积淀的无业流民，不耕不织，或散于坊间，或聚集群居。不少流民结伙成盗匪，逼良为娼，成为社会失稳的隐患。县衙对这类民政事务持视而不见、放任自流、自生自灭的态度。山西、陕西、浙江、江苏、江西等地经常爆发流民的群体性事件，流民已成为地方治安管理的一大顽疾。诸如，山西、陕西两省均有“乐户”之习俗，另编籍贯，人口转户流动性大，实际是逼良为娼。这一民情纯属前朝弊政，自晚明以来已成习俗。入“乐籍”者，其子孙生女，世代入“乐籍”。礼部尚书张廷玉向朝廷上奏报告中，详述了浙江、江西地区的闽广流民状况：失业流民，搭棚居住，在山中栖息，三五成群，或数十家聚一处，呼朋引类，生息渐多。但逢灾年，五谷不丰，便结党盗窃，为地方之害。翰林院庶吉士马灏文、巡视两浙盐课的御史噶尔泰也报告：绍兴府有不少惰民，均系前明留遗的散民，被地方称为“丐户”。丐户无家无业，也不顾及礼义廉耻，不耕不织，有的流浪外省，蔓延浪荡，与无知棍徒私昵，似娼而不名为娼。据统计，仅绍兴一地，类似丐户多达数千户，近万余人。朝廷接江苏巡抚尹继善报告，人称江南富庶之地苏州府下属常熟、昭文二县也发现有丐户群聚。(www.daowen.com)

流民的放任自流，显然是遵明制的县衙存在行政管理的缺位。雍正十分重视这一舆情。自元年至二年，雍正帝先后发布政令，将无业流民的安置、就业、改造纳入县衙的行政职司，撤销流民之“丐籍”，革除有伤风化的“乐籍”，由府、县二级负责安置，改业为良民。政府的民政管理由此而起。这也兑现了雍正“政在养民”的承诺。

担责流民的民政事务，并未停留在文告上，还给予制度上的保障。为确保地方行政落在实处，雍正批准了张廷玉的建议，在全国推行保甲制度。

所谓保甲制度，最早始于宋代王安石，“变募兵而行保甲”，“什伍其民”。也就是由地方百姓自主组织募兵，维持治安的一种制度。明代也有类似制度，但已不再承担募兵治安的职能。雍正朝恢复保甲制度是与安置流民的民政管理配套而行的。雍正明确规定：将棚民编入本县户籍，五家连保，严行保甲之法，不时稽查。编册之后，后续迁入的流民不得容留，须遣回本籍管理；流民入籍二十年，准其应文武科试，不得歧视。很清楚，保甲制度是对流民进行规范行政管理的一种制度保障。

雍正朝将实施保甲制度列入府、县的行政法规。规定：十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。还特别强调各府县须将文告通行各省，以文到后一年为限，必期实力奉行，地方官落实不力，均交吏部查处。雍正朝为府、县地方政府的民政事务确定的行政制度有较强的可操作性，且有法可依，按职问责。在此，雍正推行保甲制度，妥善处理民政，作为与征粮、纳税以资国库同等重要的善政并列。可见，强化管理在清代政制变革中的重要地位。

雍正变革、完善行政制度，注重建章立制，也强调监察稽查。在这方面，雍正也有创新之举。

清朝的原有官制沿袭明代，设有御史一职，内阁有都察院官署。御史的职责是督察内阁部衙及各省督抚府县官员。但御史主要是纪律监察，对行政管理的稽查难以包揽取代。雍正三年，雍正帝决定设立各省巡察官制度，具体职司是对各省所属府县的行政事权进行督察，将流民安置就业的民政事务，缉捕偷盗的社会治安一并纳入稽查范围。巡察官制度的职责、定位明晰，是有别于御史的专项稽察。雍正帝要求，巡察官务必在一年内历遍通省各府，尽力访察。巡察官的选拔主要来自内阁各部衙的郎中级的公务员。显然，巡察官制度不是坐地的官僚衙门，须是深入基层，认真察访的稽查，这也为来自内阁权力中枢的办事官吏提供接地气的平台。

雍正朝的政制变革是多管齐下的，虽然难以企及系统化、体系性的制度创新，但每项变革的举措均能落到实处，可操作性强，有效扭转了康熙晚期政务颓废之风，一扫官场暮气，呈现朝气蓬勃的新气象。

雍正帝的上述变革尚处于局部的范围，未牵动政制的全局。但雍正七年至十年，逐步确定的军机处官制，则将政制变革推向了权力中枢的重组。由此，清代在雍正朝的典制沿革开创了一个崭新局面，对历代清朝政体产生了巨大影响。

军机处系雍正朝辅佐皇帝的政务机构。最初设立于雍正七年，时值雍正谋划用兵西北之际。当时，内阁署衙设在紫禁城太和门外，离雍正处理政务的太和殿相距不近。军政奏折及御批往返容易泄漏机密。为防止意外，雍正在内宫隆崇门内专设一处军机房，以怡亲王胤祥、大学士张廷玉、蒋廷锡负责秘密集议及安排军需事宜。这一辅佐机构远比内阁精简、灵活、高效，且具神秘性，适合军事政务作重大决策前的谋划。雍正看准了这一行政机构的优越性，便决定将之固定化、官制化，赋以明确的事权，并设置军机大臣，精选熟谙政体的部阁大员担纲。由此，一个影响清代几朝的（由雍正朝而延至光绪朝），以军机处为核心的行政体制孕育而生。雍正七年始正式改称为办理军机处，简称军机处。

雍正对官署进行了充实和规范。规定军机处的职责是，每日晋见皇帝，商议处理军国要务，以面奉谕旨的名义对各部衙、各地督抚发布指示。“总揽军国大计，承旨出政”的定位确认了军机处是被清廷赋以最高事权的政务机构。军机处由亲王、大学士、尚书、侍郎担任，也称军机大臣。官衔拟按各人资历分别称军机处行走、大臣上行走等。其部属有军机章京及掌管缮写谕旨、档案、文书等职的公务员。雍正朝的军机处暂无定编，常驻军机处的大臣仅六七人。到乾隆朝，军机处进行大幅扩充，分满汉两班各八人，后增至四班三十二人。原来精简的机构又变得臃肿不堪了。

按清初政制，内阁六部向朝廷呈报政事及政策建议，对各省、府、州、县的行政管理有着督察和指导的行政权力。虽说，决策权在帝王，但各部衙的事权容易造成扯皮、推诿，以及行政不力、效率低下等弊习。军机处的设立，对这一政制弊端有着显著改观。军机处总揽军政大计，担当政策谋划、论证的职司，另则，“承旨出政”，将皇帝的决策具体演化成执行方案。而内阁六部的职能便是落实军机处的决议。军机处与内阁各司职能。前者不涉及具体执事，后者无政策谋划之职。实际上，在体制上建立了行政事权分散及相互制衡的机制，遏制了行政权力的垄断。雍正朝创立军机处可说是对清代政制的一次重大改革。

雍正的政制变革并没有作所谓的顶层设计，却有摸着石子过河的味道。不搞虚浮的花架子，边做边想，逐步推进完善，注重实效。在他看来，过度的理想化，造一个面面俱到的花架子，于政务无益。

考量其变革之路径，可发现一个清晰的逻辑：一切从实际出发，从改观康熙晚年政务时弊出发，以完善行政秩序为本义；改旧制、立新观、设机构，调整职司，目的是让短期应对与长效管理互动，寻找及解决行政制度的缺失。这个变革逻辑与现代人的管理意识已相差无几了。一个封建帝王具有如此清醒的政制意识实是难能可贵。

雍正朝的政制变革是采取自上而下、以点带面、制度配套的线路图，尽可能减少旧有行政体制滞后所产生的干扰和阻力。这确实是需要智慧的。雍正初期的新政，是禁止内阁各部衙兼职，节制事权谋私。这是关门整顿，稳定地方，纠偏中枢。待厘清高层后，再将新政逐级推向省级督抚及基层府县，先行政后军队。这叫稳住一方，变革一方。变革的本身便是利益调整，在利益源及输送链接中断的情况下，进行改革调整，可收到事半功倍的效果。这便是雍正政制变革的逻辑和娴熟的治理技巧。

对全局性的改革，雍正并不急于求成，而是在实践中探索，摸着石子过河。设置军机处的重大改革自酝酿至成型历经四年之久。军机处的最初职司仅仅是征战西北作军粮辎重的后勤保障，之后才延伸到承旨督办军政事务。军机处的成型使雍正敏锐地发现这是解决旧行政体制及内阁各部不协调弊端的最佳制度选择。军机处的政简、兵精，办事效率高，责任担当性强，是一种理想化的行政官署模式。为此，雍正最后将军机处的官署定位于“总揽军国大计，承旨出政”，奠定了清廷的整体行政格局。军机处官制的创新意味着清代行政体制产生了重大变革。

应该说，雍正的政制变革仅是初试锋芒。积淀数千年的封建官僚体制有其超稳定性的行政传统，并非能通过一些局部性的革新便可彻底将传统政制撤弦更张的。但不管怎样，雍正迈出了政制变革的切实一步，为后朝的政务治理铺垫了基础，其功莫大焉。

不过，翻阅清史，雍正的行政改制的思想并没得到后朝的承继。有的是依样画葫芦，有的则东施效颦，弄巧成拙。乾隆扩充军机处便是一例，与雍正的初衷南辕北辙，原有的效力机制大打折扣了。

历史是镜鉴，考量清代政制革新的本义便是改革须接地气，从实际出发，因时制宜、因地制宜，不迷信于拍脑袋的顶层设计，也不贬斥摸石子过河，重要的是变革者的理性和睿智。