雍正以惩治贪吏除弊在先，立新政养廉银于后，双管齐下，整饬吏治。所谓养廉银新政，说白些，就是对官吏实行薪金补贴，遏制私下纳贿，贪污侵占。

养廉，最早见诸宋代。《宋史·职官志》有记载，“诸路职官，各有职田，所以养廉也”。宋朝初期，贵族世袭文官逐渐被科举入仕的文人所替代，靠才学进入仕途者大多是家资微薄，或处小康的寒俊。入仕为官的待遇并不高，经济上常显拮据。如当过七年宰相的富弼在死后便“家世零替”，子孙的生计也难以维持。名声显赫的司马光也落得“丧其夫人，质田以葬”的困境。宋王朝为改变唐末五代以来藩镇割据，武臣拥兵恃重的积弊，推行重文轻武的国策，建立以士大夫为基础的文官体制，其中提高文官的地位和待遇，包括按职级高低拨付官田养士，便是一个措施。宋朝的“官田养廉”，目的是重文官，限制、削弱武臣的权力，防止兵乱分裂，并非真正意义上的廉政。

清初建朝，百废待兴，赈灾免税，平定内乱，朝廷财政常有捉襟见肘之忧。当时官吏的薪俸基本上沿袭明朝旧制，一品大员的年薪仅为一百八十两。衙门公支也较为拮据。清官于成龙当县令时，县衙的公支仅是十四两纹银。为维持生计和衙门开支，州、县官员主要靠加征火耗攫取民财，入私囊贴己。督抚、藩、臬等高官则靠下属孝敬规礼和门包。日而久之，加征火耗，私纳肥己，受贿索取成为官场的潜规则，且得到朝廷的默许。

所谓火耗，即是征收的赋税银被熔铸成库银时所折耗的银两。赋税银实际熔耗不过百分之一二，但地方官员加收火耗竟高达二至五成。私纳侵贪的钱财之巨令人咋舌。火耗成了滋生官场腐败的肥沃土壤。

雍正启动清欠财政亏空，自然会牵出加征火耗，入私侵贪的弊症顽疾。善于辨风向的地方主官便放气球试探、揣摩圣上意向。先是云南巡抚杨名时上奏：先朝期间，巡抚衙门共收受规礼五万余两，请求少留部分用作衙门开支，其余上缴国库。接着，河南巡抚石文焯也请示，将缴存的礼金充作军饷。雍正明白，火耗和规礼已是历经数朝，积沉已久的潜规则，损公利己，侵吞库银属弊政无疑。但纠结的是，官饷微薄，入不敷出也是实情，贸然取缔火耗，势必造成朝廷与官场的对立，诱发巨大政治风险，如何处置?事关吏治清明，也应顾及安抚官场。思虑再三，雍正命总理事务的王大臣、九卿、科道等复议，提出秉公处置意见。诸大臣均以前朝旧制为由，主张维持州县衙门自主处置火耗。雍正立即予以否决，并直言批驳：火耗留用非应有之项，由州、县掌握，更有所借口而肆其贪婪，败坏吏治；旧朝以来之积弊应当剔除。如何处置火耗和规礼，应合规合理且有度。雍正处置前朝遗留的弊政，划定了一条政治底线作为前提，必须坚持三条原则：一是“取所当取而不伤乎廉”；二是“用所当用而不涉于滥”；三是“不可朘削以困民”。也就是，合理收取，不得破坏官吏廉政约束，不得滥取过度，不得加重百姓负担。为此，雍正力排诸臣非议，独断朝纲，作了火耗归公，另设养廉银的决定：将火耗列为正税，杜绝灰色收入私纳受贿；火耗所得全部上交各省布政使司，再由各省提取部分耗羡充作养廉银，自上而下分配给各级官员；各省不得隐匿多余银两。

雍正的决定，建构了养廉银新政的初步框架。赋税所征耗折银两归公，不得私分；养廉银的主要来源是耗银结余；养廉银实行收、支分开；养廉银的处置权在省级官衙。随着养廉银新政的实施，雍正又对养廉银筹措、养廉银提成比例、补贴标准、范围等都作了具体规定，从而使养廉新政进一步制度化、规范化。从此，养廉银制度一直延续到道光朝。

扩大养廉银的筹集来源。赋税加征的耗余毕竟不能满足庞大的官员队伍，各省财政状况亦有较大差异，难以得到保证。如浙江省，每年耗余银两所得不过十四万两，而全省自督、抚、将军、副都统、学政以及藩、道、府、州、县等官员多达一百二十余名，仅靠耗资全部充作养廉银也不足支应。雍正三年起，决定扩大筹措养廉银的来源，包括：各级衙门的公支结余，部分茶、盐规例银，上交赋税的超额部分（如浙江嘉兴、湖州府，江苏苏州、松江府），国库专拨的补充金（限部分财政困难的省份，如河南、甘肃、陕西等）。如，甘肃省耗资银仅四万余两，而各级官员的养廉银需七万九千余两，清廷允许从西安藩库内每年发银一万五千两给予补充。浙江下属九个州县征税二百五十万两，超过预期赋税，清廷允许从中提取一成五，约十万两充实养廉银，等等。

规定火耗中提取养廉银的比例。视各省财政丰贫，其提成比例均不超过耗资的三成至五成。如山西布政使高成龄报告，全省耗资共五十万两，从中拨发养廉银十一万零五百余两，约占二成二；湖南省耗资共十一万七千九百两，因官员数量较多，故提取四万七千九百余两，约占四成左右。后者超支被责，不足部分拟由朝廷从盐税中调拨。

省属各级官员的养廉银给付标准由督抚衙门公议，报朝廷核准。由于各省官职数量不等，养廉银的积余各异，因此养廉银的标准也不求统一。如甘肃省巡抚的养廉银为一万四千一百十二两，布政使一万一千七百两，按察使二千九百五十两，道府各员为一千两，州县官自五百至八百两不等，通判得银六百两。湖广总督衙门申报，总督为一万二千两，巡抚一万四千两；四川省拨给督抚养廉银各九千九百九十两，布政使为一万零二十四两，道员以下官员的养廉银共计八万余两。各省督抚养廉银的开支应包括聘用幕宾之需及衙门开支。养廉银较之日常薪俸远远高出数倍，乃至数十倍，真可谓是高薪养廉了。(www.daowen.com)

雍正还决定，军队各级武官的养廉银不纳入地方政府的统筹，一律由内库从盐税中专拨，并严申：八旗官员不允许以助饷为名向地方索银，防止八旗军以军饷为名扰乱地方的养廉新政。雍正专门下谕，对之作出具体规定：文武原属官饷、军饷两途，养廉用度亦各不相同。督抚为封疆大吏，全在察吏安民，抚辑地方。一应衙门用度，耗资等项足资为用。而提镇专司军营，责在整顿营伍，训练士兵。武官由将备升至总兵，其用度自应宽裕，倘将此项与地方官员持平，无助于养廉。为此，朝廷从内库专拨，适量予以养廉银。雍正五年，由户部专拨长芦盐课余银六千两，两淮盐课二万四千两，江浙盐课一万四千两，对八旗官将宜量给养廉。规定都统每人二百四十两，副都统每人一百七十两，参领各六十两，副参领各四十两。至此，不论文武、官职高低，均按职级获得相应养廉银，恰如当下的职务津贴。

高薪养廉的新政，对吏治清明的官员而言，常有诚惶诚恐、受之有愧之感。时任湖广总督福敏就是其中一员。雍正五年，福敏上奏朝廷：臣受朝廷恩泽深重，官俸过厚，再赐养廉银，受之于心不安，而饥民停赈，易致缺粮，臣除一切用度外还积余四千两，请求将积余存银买米散赈，以泽皇恩。雍正却不以为然，说：赈灾与养廉纯属两途，以廉银代赈银，则会“令后任难乎为继，亦非情理之乎”。雍正就福敏的陈奏，专门召集内阁重臣，再次重申其养廉新政之要义：养廉之目的在于根除巧立名目，豪夺民脂，贪赃行贿之弊。养廉银新政实乃澄清吏治之本，通权达变之善策。雍正的养廉银新政不仅政务治理的路径颇为清晰，又富有人情味。

雍正高薪养廉的同时，对严惩贪污受贿则更为强硬。雍正三令五申，今实施养廉银新政后，凡官员已得养廉银者，再有私受陋规，即处以重典，该督抚亦从重治罪。山西巡抚苏克济贪污勒索各府、州、县银四百余万两，曝光后被处死并抄没家产。雍正四年，湖广总督满丕、巡抚张连登、布政使张圣弼、粮驿道许大定等人伙同勾结，侵蚀欺罔，致使库银亏空三十一万四千余两。涉案诸犯均被抄家，革职问罪，或被处斩，或被流放边塞。雍正养廉银新政，兼之重典肃贪，确实收到显著效果。侵吞火耗，勒索民脂，私纳受贿的官场积弊得到有效遏制。有史学家评说，雍正朝是清代吏治甚为清明的时期。此论恰如其分。

诚然，雍正的养廉银新政并非完善，也存在诸多制度缺陷。养廉固然有助于清吏治、励廉洁，但新政的实施缺乏严密监督。各省督抚具有养廉银的支配权，受亲疏好恶及人脉关系的牵制，利益分配缺乏上下监督和公正性，导致地方官员俸禄的悬殊，这在客观上助长了下属迎奉、取媚上司，或上下串通联手输送权益的官场恶习。这些弊端为日后权力寻租，以及贪婪而滋生的腐败风埋下了祸根。

养廉银新政还存在较多的随意性，这也是导致养廉有损公正性的一个弊端。雍正执政期间，养廉银常常被挪用移作某种奖励，养廉新政因弹性过大，而有悖于当初制定的“用所当用而不涉于滥”的原则。清初以来，各地征收地丁钱粮基本上顺袭明末旧制。赋税繁重，加之胥吏侵吞，造成司库亏空，逐年积累，数量甚巨。雍正嗣位后，即在全国范围内清理积欠，以富国库。钦派大量官员赴各省清查积欠钱粮。为调动清查官员的积极性，雍正特地增加其养廉银。仅清查江浙两省的官员便有五六十名。其中，清查钱粮总理大臣五名，每员增加养廉银三千两；分查官员四名，每员一千两；协查人员四十九名，每人四百两。赴其他省清查积欠的官员也照此拨付养廉银。另有一例。湖南辰沅道王柔，以“施药奸民”之罪将行医卖药者许英贤一行五人逮捕。经过审讯，却无不轨之事。雍正闻报仍予以嘉奖，并批示：“遇此等事，宁防不虞，不可大意玩忽也。汝此赤心为国留意之忠诚，朕甚嘉之。”命将其养廉银增至五千两，加按察使衔。理政、办案乃是官员所司之职，其政务贤能与否纯属官吏考核之列。而巧立名目，滥用养廉银，便失去养廉之本意。相反，会滋生庸吏趋利枉法之弊端。王柔办的是糊涂案，仅仅靠“赤心忠诚”而升官发财，这对养廉银新政实在是个讽刺。

雍正的养廉与康熙的倡廉，是两种不同的制度安排。康熙强调清官效应，提倡官吏立德、清贫，坚守道德自律，公过于私；他的制度基础是士大夫重名的文化心理和仕途诉求。雍正则是施之以利，取之有道，规范其行为，抑制过度的欲望和私利膨胀。从这点而言，雍正实施养廉银新政是吏治的一种经济手段。

脱离经济、物质利益的道德自觉缺乏一种持久的驱动力，事倍功半。其实，康熙倡廉是以清官升迁为动力的，这也是个人利益的物化，只不过表现形式不同而已。古代圣人早有经典之说，“先义而后利者荣”，此乃“常安之术”。过度的守清贫与重富贵，都未必能坚守贤德，对荣誉、利益的诉求，是人性所致。惩之以罪罚，勉之以利赏，都是统治者的一种利器。给官吏以一定的利益保障，又且勉、罚兼而有之，才能使其安于职守，这是一。其二，官职与养廉银的厚薄挂钩，也能有效激发官吏的政务潜能。如果说，康熙冀希于倡廉的清官效应是个理想主义者；那么，雍正将养廉银新政作为治国之本，则是典型的实用主义者了。