1.PPP 模式的概念

PPP 为“公私合伙制”，是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。PPP 包含BOT、TOT 等多种模式，但又不同于后者，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的货币价值（Value For Money）原则。PPP 模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。

PPP 是一个完整的项目融资概念，其最原始的形式是1985—1990年备受关注的BOT 模式。较早的、比较正式的PPP 模式出现在1992年英国保守党政府提出的“私人融资计划”（Private Finance Initiative，PFI）中。当时，PFI 模式大多用于运输部门的建设（在英国曾高达85%）。但是现在，作为PFI 的后继者，PPP 被广泛运用于各种基础设施项目的融资。确切地说，PPP 不是一种固定的模式，而是一系列可能的选择，如服务或者管理合同、计划－建设，计划－建设－运营，等等。这些不同的形式具有一些共同之处：①希望转移更多的风险到私人部门；②提高工程项目的成本利用效率；③提高对社区使用者的收费效率和水平。

2.PPP 模式的结构特点

PPP 模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，达到项目目标。

PPP 模式的基本结构是：政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许合同（特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用。这个协议使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。由于协议内容不同，PPP 的实施形式有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有的资金，承担工程带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍的情况是，私人承包商承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益足以弥补工程的竞价成本和运营成本。

PPP 模式不同于传统的承包做法。后者是让私人部门来运营一个曾经为公共部门运营的项目。在这种情况下，私人部门没有提供任何资本，也没有任何责任和控制权的转移。PPP 也不同于完全的私有化：私有化除去一些必要的规制外，是不需要政府的，或者政府在项目中的重要性应该最小化；而在大多数的PPP 项目中，政府一般都扮演着重要的角色。

在过去的20年里，所有的工业国家都面临着公共服务需求的增长和巨大的财政压力之间的矛盾。虽然政府财政资金的缺乏是PPP 模式出现的主要原因，但是PPP 不仅意味着从私人部门融资。PPP 最主要的目的是为纳税人实现货币的价值（Value For Money），或者说提高资金的使用效率。PPP 能够通过许多途径来使纳税人的“货币”更有价值：①私人部门在设计、建设、运营和维护一个项目时通常更有效率，能够按时按质完成，并且更容易创新；②伙伴关系能够使私人部门和公共部门各司所长；③私人部门合作者通常会关联到经济中的相关项目，从而实现规模经济效应；④能够使项目准确地为公众提供其真正所需要的服务；⑤由于投入了资金，私人参与者保证项目在经济上的有效性，而政府则为保证公众利益而服务。

风险分担是PPP 的一个突出特点。经验表明，合适的风险分摊对于一个项目的成功至关重要。PPP 关于风险分担的理念是不断变化的。在英国早期的PFI阶段，PPP 强调的是将风险全部转移到私人部门。但是通过一段时间的实践，人们发现让各方面承担其所能承担的最优风险将会更有利于项目的发展。PPP的风险分担理念解决了传统公共部门建设不能处理好项目风险的问题。

简而言之，PPP 模式的最大特点是：将私人部门引入公共领域，从而提高了公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。同时，项目建设与经营的部分风险由特殊目标公司承担，分散了政府的投资风险。适当有组织的PPP 模式还能够使政府得到更好的财政控制。利用私营合作者所拥有的专门技能，通过PPP 项目，公众可以得到设计得更好的公共基础设施。另外，从宏观的角度看，PPP 模式通过让私人部门在传统的政府领域发挥比原来更为重要的角色，刺激了经济活动。PPP 模式也使得在一个市场中获得的经验和技巧能够为其他市场所共享，提高了市场的运作效率，为经济的长期发展提供了动力。

3.BOT 模式与PPP 模式的比较

与PPP 模式相比，BOT 项目融资模式很早就为国人所熟知了，在我国也有不少成功运用的例子。PPP 模式是在BOT 理念的基础上进一步优化而衍生出来的。BOT 的基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由本国或外国公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。了解这二者之间的异同，有利于深化对PPP 模式的认识。

1）BOT 与PPP 的共同点(www.daowen.com)

（1）这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。融资人是指为开发、建设和经营某项工程而专门成立的经济实体，如项目公司。出资人是指为该项目提供直接或间接融资的政府、企业、个人或银团组织等。担保人是指为项目融资人提供融资担保的组织或个人，也可以是政府。

（2）两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。一般情况下，政府通过签订特许权协议，由私人企业建设、经营、维护和管理，并以由私人企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。

（3）两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。

2）BOT 与PPP 的区别

（1）组织机构设置不同。

以BOT 模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的，在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化，这使得他们之间很容易产生利益冲突。根据信息经济学原理，由于BOT 模式缺乏协调机制，参与各方之间存在信息不对称。博弈各方在各自利益最大化的驱使下，最终达到“纳什均衡”，其中一方利益达到最大化是以牺牲其他参与方的利益为代价的，其社会总收益不是最大的。PPP 模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

在组织机构中，PPP 模式参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕累托”最优，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

综上所述，PPP 模式是建立在公共部门和私人企业之间相互合作和交流的基础之上的“共赢”，避免了BOT 模式由于缺乏相互沟通协调而造成的项目前期工作周期过长的问题，也解决了项目全部风险由私人企业承担而造成的融资困难问题，公共部门、私人企业合作各方可以达到互利的长期目标，实现共赢，能创造更多的社会效益，更好地为社会和公众服务。

（2）运行程序不同。

BOT 模式运行程序包括招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。而PPP 模式运行程序包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理等环节。

从运行程序的角度来看，两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP 模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT 模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在PPP 模式中，政府始终参与其中，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。