为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，我国于1985年6月18日颁布了《中华人民共和国草原法》，2002年12月28日修订，为加强草品种审定管理工作，根据《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国种子法》和《草种管理办法》有关规定，农业部于2011年7月7日，制定了《草品种审定管理规定》，自公布之日实施。

5.2.1　草原管理立法

1）草原管理概述

①国家为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，制定草原法。

②国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。

③任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务，同时享有对违反草原法律法规、破坏草原的行为进行监督、检举和控告的权利。

④国家鼓励与支持开展草原保护、建设、利用和监测方面的科学研究，推广先进技术和先进成果，培养科学技术人才。

⑤国家对在草原管理、保护、建设、合理利用和科学研究等工作中做出显著成绩的单位和个人，给予奖励。

2）草原主管机关

①国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。

②县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。

③乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。

5.2.2　草原权属

①草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。

②国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。

③依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。

④依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。

⑤集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

⑥承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。

⑦草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。

⑧草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。

案例5.2

“相邻草地”所属权问题纠纷案

20××年9月8日，A队村长王某和村民朱某气冲冲地来到达茂旗乌兰乡反映B队占了自己的草地并割走了草，多次找对方协调未果，矛盾越演越烈，乡调处中心听完两位村民反映的情况后，迅速组织人员，先后3次深入A、B两队了解情况。

因林草地长势好坏不均，A队今年对林草地进行重新调整、轮换分配。但是A、B两队地界一直以来没有明确划分，A队就以自己原有林草地总宽143步为准进行分地。当B队村民朱某收割林草时，发现自己的林草已被A队村民孙某收割。于是引起双方争议，孙某以此地是A队重新分配为理由，不予退还，两队在这块“相邻草地”所属权问题上发生争执。

调处中心工作人员和村委会调解员经过讨论，认为问题的关键在A队的“地把子”上，但是A队村长立场非常坚定，他说：“地把子我们没有了，上任村长说我队集体林草地总宽是143步，现在上任村长已搬走，到外地去了。我派村民经过两次丈量核实，我队现有林草地总宽确实是143步，根本没有占B队的草地，问题应该出在B队。”调解人员又费了几番周折，与A队新上任村长取得了联系，证实了A队村长所说林草地总宽确实为143步。看来A队“地把子”有无已不重要了，那么问题到底出在哪里呢？带着这个问题，调解员促使A队对自己的林草地进行重新丈量，结果A队现有林草地总宽为158步，多占了B队15步。A队队长在事实面前，低下了头，惭愧地说：“村民们看到林草能卖钱，在丈量过程中弄虚作假，占15步林草，我有不可推卸的责任，代表A队向村民朱某道歉，向B队全体社员道歉。”把多占的15步林草地退还给了B队，把A队没有收割的林草让朱某割15步宽。

5.2.3　草原规划

1）草原规划制度化

国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划，报国务院批准后实施。县级以上地方草原行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划，报本级人民政府批准后实施。经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时，须经原批准机关批准。

2）草原规划原则

①改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用。

②以现有草原为基础，因地制宜，统筹规划，分类指导。

③保护为主、加强建设、分批改良、合理利用。

④生态效益、经济效益、社会效益相结合。

3）草原规划的内容

草原保护、建设、利用规划应当包括：草原保护、建设、利用的目标和措施，草原功能分区和各项建设的总体部署，各项专业规划等。草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接，与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、水资源规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。草原保护、建设、利用规划一经批准，必须严格执行。

4）相关配套制度

（1）国家建立草原调查制度

县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查；草原所有者或者使用者应当支持、配合调查，并提供有关资料。国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门制定全国草原等级评定标准。县级以上人民政府草原行政主管部门根据草原调查结果、草原的质量，依据草原等级评定标准，对草原进行评等定级。

（2）国家建立草原统计制度

县级以上人民政府草原行政主管部门和同级统计部门共同制定草原统计调查办法，依法对草原的面积、等级、产草量、载畜量等进行统计，定期发布草原统计资料。

（3）国家建立草原预警系统

草原统计资料是各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划的依据。县级以上人民政府草原行政主管部门国家建立草原生产、生态监测预警系统。对草原的面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等草原基本状况实行动态监测，及时为本级政府和有关部门提供动态监测和预警信息服务。

5.2.4　草原建设

①县级以上人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设。国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，稳定和提高草原生产能力。(www.daowen.com)

②县级以上人民政府应当支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设。

③县级以上地方人民政府应当支持草原水利设施建设，发展草原节水灌溉，改善人畜饮水条件。

④县级以上人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划加强草种基地建设，鼓励选育、引进、推广优良草品种。新草品种必须经全国草品种审定委员会审定，由国务院草原行政主管部门公告后方可推广。从境外引进草种必须依法进行审批。县级以上人民政府草原行政主管部门应当依法加强对草种生产、加工、检疫、检验的监督管理，保证草种质量。

⑤县级以上人民政府应当有计划地进行火情监测、防火物资储备、防火隔离带等草原防火设施的建设，确保防火需要。

⑥对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原，地方各级人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划，划定治理区，组织专项治理。大规模的草原综合治理，列入国家国土整治计划。

⑦县级以上人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产，任何单位或者个人不得截留、挪用；县级以上人民政府财政部门和审计部门应当加强监督管理。

5.2.5　草原利用

①草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量；草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施，保持草畜平衡。草原载畜量标准和草畜平衡管理办法由国务院草原行政主管部门规定。

②牧区的草原承包经营者应当实行划区轮牧，合理配置畜群，均衡利用草原。

③国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工等新技术，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。

④县级以上地方人民政府草原行政主管部门对割草场和野生草种基地应当规定合理的割草期、采种期以及留茬高度和采割强度，实行轮割轮采。

⑤遇到自然灾害等特殊情况，需要临时调剂使用草原的，按照自愿互利的原则，由双方协商解决；需要跨县临时调剂使用草原的，由有关县级人民政府或者共同的上级人民政府组织协商解决。

⑥进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。

⑦因建设征用集体所有的草原的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法，由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定。

⑧需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。

临时占用草原的期限不得超过两年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

⑨在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。所称直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，是指：

a.生产、贮存草种和饲草饲料的设施。

b.牲畜圈舍、配种点、剪毛点、药浴池、人畜饮水设施。

c.科研、试验、示范基地。

d.草原防火和灌溉设施。

5.2.6　草原保护制度

1）基本草原制度

（1）国家实行基本草原保护制度

对下列草原应当划为基本草原，实施严格管理。如：重要放牧场；割草地；用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；草原科研、教学试验基地；国务院规定应当划为基本草原的其他草原。

（2）草原自然保护区的划分

具有代表性的草原类型；珍稀濒危野生动植物分布区；具有重要生态功能和经济科研价值的草原。

2）以草定畜、草畜平衡制度

国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县以上草原行政主管部门按照国家草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量，采取有效措施，防止超载过牧，禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度。

3）退耕还草和禁牧、休牧制度

①退耕还草和禁牧、休牧依据国务院、省级政府制定的具体办法进行。对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。

案例5.3

锡盟东乌旗禁牧面积达397万亩

2011年8月23日锡林郭勒盟农牧业信息中心报道，为切实落实好草原生态保护补助奖励政策，东乌旗切实做好草原监测工作，及时准确发布草原监测信息，指导草原保护、建设和合理利用，为政策实施提供科学依据。全旗共定位监测样地55个，监测样方165个，重点对天然草原生态状况、返青状况、植被长势和产草量等指标进行监测，收集资料。国家草原生态保护补助奖励政策东乌旗禁牧奖补涉及3个镇17个嘎查802户，禁牧面积达397万亩。草畜平衡奖补涉及4个苏木镇40个嘎查，草畜平衡奖补面积达5353万亩。

②禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。经批准在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动的，应当在规定的时间、区域内，按照准许的采挖方式作业，并采取保护草原植被的措施。在他人使用的草原上从事采土、采砂、采石等作业活动的，还应当事先征得草原使用者的同意。在草原上种植牧草或者饲料作物，应当符合草原保护、建设、利用规划；县级以上草原行政主管部门应当加强监督管理，防止草原沙化和水土流失。

③在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。在草原上开展经营性旅游活动，不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。

④草原防火工作贯彻预防为主、防消结合的方针。各级人民政府应当建立草原防火责任制，规定草原防火期，制定草原防火扑火预案，切实做好草原火灾的预防和扑救工作。

⑤县级以上地方人民政府应当做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。县级以上草原行政主管部门应当采取措施，加强草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治工作，组织研究和推广综合防治的办法。

⑥禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。

⑦除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外，禁止机动车辆离开道路在草原上行驶，破坏草原植被；因从事地质勘探、科学考察等活动确需离开道路在草原上行驶的，应当向县级草原行政主管部门提交行驶区域和行驶路线方案，经确认后执行。

案例5.4

泰来破获13起非法开垦草原案破坏草原504.9亩

20××年11月4日，泰来县公安局治安大队已经成功侦破13起非法开垦草原案件，查实被破坏草原面积达504.9亩。

泰来县是受沙化侵蚀的重灾区，自然形成了许多风沙带。为了草原的“休养生息”，泰来在一定的时间段会禁牧。但个别农户在利益的驱动下，用自己家的农机具在承包的责任田的地头、地尾不断开垦草原，扩大自家耕地，以此增加经济收入。有的农民在草原内划定界线，开垦草原种地。2008年4月10日，汤池镇汤池村农民朱某因自己家承包田少，雇佣大型农机具在自家责任田地头地尾非法开垦草原扩地16.5亩，被执法人员发现，及时制止。