3.2.3.1　社区主导模式

由英国国际发展部提供赠款，分别在甘肃省静宁县的北岔、崆峒区的甲积峪、环县的高沟、华池县的樊庄等4条小流域实施了“中国小流域治理管理项目”。项目实施过程中，在着力解决小流域治理工作中的非技术问题进行了有效的探索，形成了以参与式方法、可持续生计、部门协作和资源整合为核心理念和工作方法的社区主导式小流域管理模式。

社区主导式小流域管理是我国小流域治理项目中的一种创新性、探索性和实践性活动，运用参与式理念，在当地社区主导、专家指导下，对小流域和农户两个层次的社会经济与环境资源状况进行调查诊断，规划替代性生计和环境治理等优先发展项目，在县级各部门的配合协作下，通过项目的实施，建立一个完善的参与式小流域规划框架和管理模式，为我国正在实施的社会主义新农村建设和贫困地区脱贫致富、实现扶贫与水土流失防治的双重目标提供示范。

该模式强调主体的积极参与和对于弱势群体的公平原则，从当地社区、农户的利益出发，充分尊重他们的意见，容易激发农户投身于小流域治理的积极性，得到他们的理解和支持，有利于提高项目的效果和质量，增加规划设计的科学性和可行性。

社区主导式小流域管理过程分析如图3.1所示。

整个过程涉及三个层面的主体，即利益相关者、流域管理机构和政府层面，其相应职能为参与、执行决策和监督指导。

首先，由流域管理机构的规划人员深入社区和农户，向群众宣传项目，帮助其正确理解项目的目标。同时深入了解农民的想法和根本需求，分析该区存在的问题，讨论造成贫困的根本原因，使农民认识到贫困与环境之间的直接关系，调动农民参与的积极性。

图3.1　社区主导式小流域治理管理过程

接下来规划人员对从农民那里获得的第一手资料进行分析，诊断问题，找出问题的主要矛盾，对那些影响生态环境最为严重、最亟待解决的问题制定相应的解决措施。在充分考虑农民利益和愿望的原则下，制定出小流域综合治理规划。这样既可以有效地解决小流域水土流失问题，又使农民成为最大的受益者，有利于激发广大农民投身于治理活动。

此外，改变传统工作方式，使用双重监督机制。将制定好的规划分别反馈给农民和相关政府部门，让农民也有权利对规划的执行进行监督，有利于发挥民主，提高农民的参与意识，增强其责任感。

社区主导式小流域管理模式创新成果的要点是参与式方法、可持续生计以及部门协作和资源整合，下面分别进行较深入的剖析。

（1）参与式方法。包括参与式规划决策、参与式实施管理、政策环境几个方面内容。

1）参与式规划。根据参与式调查中确定的主要问题，围绕项目目标，在专家的指导下，由农民自主选择具体行动项目方案。

①初步规划：针对问题与需求，在规划小组与村民充分讨论的基础上，结合流域所在县、乡的总体发展目标，充分考虑社区农户、特别是贫困人口和弱势群体的需求，由农户和其他利益相关者共同参与，初步确定流域发展目标和项目活动，形成初步规划。

②资源整合：整合内容包括资源、技术、知识和能力建设等各个方面。通过资源整合充分发挥资金的规模效益，促进相关部门与流域社区建立起长期的合作伙伴关系，促进技术、知识和信息向社区农户的流动。

③信息反馈（社区公示、反馈、修改）：将各方资源整合方案纳入规划初稿之后，规划小组以公开透明的方式，广泛征求社区农民的意见。由规划小组对反馈意见进行汇总调研，并与意见方充分沟通，达成共识，修改完善规划初稿相关内容，确定最终规划方案，并将规划方案和受益农户名单、项目等在社区公布。

④确定规划：确定的最终规划方案按照国内行业管理的要求逐级上报并审批。

2）参与式实施。由社区和农民主导规划项目的组织实施，包括参与式实施管理、参与式财务管理和参与式监测评估3个内容。首先，村民选举产生实施小组、财务小组和监测评估小组等社区组织机构。针对公共项目、半公共项目和私人项目分别采取不同的组织方式和实施的全过程（组织安排、风险应对机制、采购和财务管理操作、项目监督机制、监测评估体系等）进行参与式、全方位、有效的管理，以充分利用有限的人力、财力、物力资源。通过项目的成功建设，实现规划目标，加快小流域治理与社区的全面发展。

3）政策环境。我国实行参与式小流域治理和管理的基本政策包括：

①在治理投入上，坚持群众自力更生为主，国家扶持为辅的方针。我国在实行参与式小流域治理和管理方面，主要是采用经济和非经济的措施激发广大农民的积极性，依靠广大群众自觉进行治理和管理。投入的主体是农民，国家扶持的资金约占总投入的30%左右，农民投入占70%左右。国家扶持的资金按项目管理，资金使用情况向农民公布，以便群众监督。对一些效益好、见效快的项目，实行有偿扶持，收回的资金建立流域治理和管理基金，继续用于流域治理和管理，滚动使用，建立稳定的资金渠道，不断加大投入。

②在治理形式上，实行户、专、群组结合的多种治理责任制。以户包治理管护为基础，凡是适宜独户或联户治理和管理的小流域，都承包到户；一些治理难度大的工程项目，而独户或联户难于承担治理的，由乡、村组织专业队进行治理；对一些偏远的大面积荒山荒坡，由乡、村组织群众利用劳动积累工进行统一治理，治理后承包给农户管理。

③各级政府制定一系列优惠政策，吸引广大农民参与小流域治理和管理。政策的中心点是解决责、权、利统一的问题，使农民治理有责，管理有权，开发有利，合理权益得到保护。

以户承包治理小流域的政策。即“谁承包，谁治理，谁管护，谁受益”。承包治理的土地所有权归集体，使用权归承包户，30～50年不变，可以继承、有偿转让。以户承包治理小流域的政策，适应小流域的自然条件，符合当前农民生产力的发展水平，把广大农民通过流域治理创造新的生态平衡和其切身的经济利益紧密结合起来，开拓了新的生产领域，推动了小流域经济的发展，具有很大的适应性、群众性、科学性，克服了过去治、管、用相脱节和责、权、利相分离的弊端，给流域治理和管理工作注入了新的生机和活力。

扶持、奖励政策。扶持、奖励政策分4个方面：

a.实物扶持。对经济困难而积极治理的承包户，根据治理和管理项目的需要，给予种子、苗木和小型工具等实物资助。

b.借款扶持。对受益周期短、效益显著，并在短期内有偿还能力的承包户，用借款的形式扶持。

c.奖励扶持。对治理和管理小流域做出成绩、贡献大的承包户，给予物质奖励。

d.以贴息贷款扶持。对治理面积大或工程项目投入大的承包户，由国家贴息给承包户贷款。

减免，优惠政策。对承包户治理新增加的梯田、沟坝地、滩地，3～10年内不计产、不提留、不增加粮食包购基数；对将陡坡耕地长期退耕还林还草的，可免除农业税、粮食征购任务和提留。

拍卖“四荒”地的政策。凡属农村集体所有“四荒”地都可拍卖使用权，实行谁购买、谁治理、谁管护、谁受益，可有偿转让，允许继承，期限一般在50年以内。(www.daowen.com)

实行股份合作制合作治理开发的政策。将资金、资源、劳力、技术折价入股，把国家、集体、个人多种经济成分融为一体，使所有权和经营权分离，独立经营，自负盈亏，按股分红，共担风险。实行股份制，有利于打破行政区划和部门所有的界限，有利于迅速积聚资金，有利于加快治理速度。

4）巩固治理成果。小流域参与或管理方法重视流域治理成果的管护和巩固提高，使其发挥更好的效益。中央和地方的有关部门分别制定了小流域治理和管理的办法；村制度了乡规民约，建立了管护员制度；对于治理竣工的小流域，要按国家规定的验收标准进行验收；验收合作后，签订合同移交当地乡、村组织管理或由农民承包管理。

在贯彻参与式理念，运用社区主导式小流域管理模式的过程中，应该注意以下几个问题：

①在应用参与式方法和工具时，要本着简单易懂、群众容易接受的原则，以保证相关利益群体的共同、充分参与。

②重视对弱势群体的全面帮助，广泛吸收贫困人口、妇女及少数民族人口的参与，做到公平发展，促进和谐社会建设。

③处理好各利益群体之间的关系，保证农民在小流域治理项目中的受益主体地位，赋予农民更多的参与权、知情权、监督权等权利，实现自下而上的决策方式。

④发挥乡土知识的作用，加强能力建设，培养社区农民的技术水平和管理能力，在实现流域可持续发展的前提下，实现社区、农民自身的可持续发展。

⑤建立有效的社区组织，实现社区资源的高效管理。积极鼓励建立以社区为基础的群众组织，敦促社区组织参与水土保持项目的设计、实施，尤其是管理。培养、提高社区的自主管理能力。

⑥提高参与式工具实用性和有效性，避免流于形式。根据项目实际选择必要的参与式方法工具，提高项目的科学性和可行性。要注意所选的参与式工具的实用性和易操作性，要考虑规划的成本效益比，避免资源浪费。

（2）可持续生计。可持续生计要求充分考虑环境承载能力等因素，要求人类发展不仅要注重当代人的发展而且要充分考虑我们的后代的生活与发展，科学的利用资源，以先进的科学技术为支撑保护我们的赖以生存的地球。该理论框架对新时期发展项目有两方面的重要贡献：

1）具体分析方法。可持续生计的理论框架中，从目标群体（如农户）的基本生计支持要素出发，提出了分析目标群体生计状况和发展需要的详细要素和方法。在可持续生计框架中，将人们生计所需要的资产分为5类，见表3.2。

表3.2　可持续生计框架中的资产类型

基于这个框架，就能很好地对人们的生计状况作出评价，并提出改善生计状况所需要的目标和途径。

2）明确发展目标。进一步明确了发展项目的目标就是要建立一个可持续的生计体系，只有当目标群体拥有一个可持续的生计系统时，环境保护项目和区域发展项目才可能发挥最大的效益。对任何单一目标项目，即使解决了某方面的问题，但是人们的某些生计要素没有得到保障，仍然无法实现可持续生计，其成果将无法得到保护和巩固。这也是要在水土保持项目中坚持综合管理方法的理由。

在水土保持项目中应用可持续生计理论框架的重要意义在于如何处理好环境保护和发展之间的关系。传统的水土保持项目一般都通过各种治理措施来实现对水土资源的保护，并限制不合理的土地利用方式，如要求陡坡地退耕等。很显然，如果没有采取相应的生计支持和补偿措施，在水土保持项目实施过程中，部分群众将失去其部分生计资本，如坡耕地、放牧地等。所以在水土保持项目的设计中必须首先考虑当地群众的生产生活方式和生计能力。所以我们在项目设计过程中，需要坚持不伤害群众利益，帮助他们建立可持续的生计为目标，采用替代生计方法，权衡利益分配。

（3）部门协作和资源整合。水土治理的思想是系统性的，要充分考虑各个方面的因素，抓重点，分主次，从整体的角度考虑问题。同时，在小流域综合治理和可持续生计理念中，都强调了“综合”这个概念。从技术上，对小流域的治理要根据其自然地理条件和社会经济条件，设计综合的治理方案，以发挥水土保持措施综合效能的发挥。而从区域发展的角度来讲，小流域的治理管理过程也是一个建立流域内社区和群众可持续生计的过程，而可持续生计的建设显然需要从支持生计的五大基本资本入手，在项目内容设计的层面，通过替代生计手段，实现区域可持续发展的目标。所以，在小流域综合治理中，“综合”是一个最为关键的概念，它包含了技术和经济社会发展两个不同的层面。

要考虑一个流域或者社区的经济社会发展，实现真正意义上的小流域“综合”治理管理，就必须要建立相应的多部门协作机制。因为在以小流域为单元的治理管理中，要涉及到很多部门的合作，如水利、农业、林业、畜牧等行业部门的合作，才能实现“综合”治理。

部门的合作包括了技术合作和政策层面的协调和统一。相比较而言，技术层面的协作要比政策层面的协作容易一些，而真正要实现政策层面的协作和统一，就需要政府部门内建立相应的合作机制并得到各级政府领导的大力支持。因此在部门协作过程中，相对容易实现的是技术上的协作。要实现政策层面的合作需在地方政府的统一领导和协调下，各部门达成资源整合协议，即将各部门所拥有的发展资源（项目和资金），通过区域综合发展规划的手段，实现有机的结合，使其发挥最大的效益。

真正实现部门协作和资源整合的关键是建立一个强有力的部门协作机制。根据我国目前的财政预算体制，中央和省级具有相对独立的部门预算和立项体系，在短期内要实现国家和省级部门之间的资源整合具有一定的难度。但对于市（县）级而言，由于我国的市（县）级政府是所有行业发展项目的具体实施部门，市（县）政府对于所属的各个相关部门有着直接的领导关系，可以通过行政协调手段实现市（县）级行业部门资源的整合。这在近年来很多地区实施的扶贫整村推进计划以及一些国际组织或国际金融机构的投资项目中采用的项目配套政策中已经得到证明。

3.2.3.2　农村合作组织模式

农村实行家庭联产承包责任制后，大多数水土流失地分散于各家各户，土地使用权的家庭化，决定了家庭成为水土流失治理和水土保持工程管理的主体。但是由于这种分散的农业生产主体缺乏有效的组织和分工协作，难以适应小流域综合治理管理的需要，也大大降低了水土流失防治的水平和效果。

山东省苍山县尚岩镇会宝山流域为尽快改变恶劣的生产条件和生活环境，实现山、水、林、田、路科学规划，综合整治，使会宝山流域群众脱贫致富，成立了以流域整治、发展山区经济为主的新型组织——苍山县会宝山生态产业合作社，组织开展小流域综合治理管理中取得了积极成效，为农村实现小流域综合治理管理组织化作了有益的尝试。

会宝山生态产业合作社模式的主要创新之处在于：

（1）会宝山生态产业合作社成员间合作的基础是劳动而不是资本。主要采取资金、荒山、技术、劳动力、土地5种入股形式，资金、荒山、技术、劳动力、土地折合为资金即为合作社总股值，每位社员投入和总股值之比即为占有的股份，合作社收益后按股分红。“生产在家，服务在社”使家庭经营与市场经济得到衔接，解决了政府“统”不了，部门“包”不了，单家独户“干”不了的问题，创新了小流域治理模式，是对农村经营体制的丰富和完善。

（2）生态产业合作社是农民自己的经济组织，成员的合法权益受到保障。会宝山生态产业合作社是社会主义市场经济体制下的一种新型市场主体。它以农民自愿加入、自由退出为基础，以自我管理、自我服务、自负盈亏为运行机制，是适应市场经济要求的创造，符合农民专业合作社法的要求。

（3）生态合作社坚持民主管理，充分调动社会的积极性。会宝山生态产业合作社是依法成立的法人组织，具有独立法人地位，独立经营、自负盈亏、民主管理、民主决策，任何组织和个人不得非法干预生态合作社的生产经营活动。作为独立的市场经济主体，会宝山生态合作社有健全的组织机构和严密的运行制度，制定了合作社章程，按章程开展各项活动。科学、高效和个性的管理，在合作社内部形成了一种人人想干事、谋发展的良好氛围。

（4）会宝山生态产业合作社是推进农业产业化经营、建设现代农业的载体，是小流域治理体制的创新。会宝山生态产业合作社在引导和组织农民参与产业化经营方面具有独特的优势，合作社通过“合作社+企业+农户”的方式，兴办自己的企业，惠及农户，实现企业发展与农民致富的双赢。

与传统的小流域治理管理模式相比，会宝山生态产业合作社在小流域治理和开发管理中，注重现代企业发展理念，体现灵活的市场运作机制，展现现代农业产业化的经营发展模式，在生产、经营、服务、销售等环节产生了良好的经济效益、社会效益和生态效益。