北欧及北美加拿大、日本以及中国台湾等城市地下空间开发利用比较发达，相应政府制定的地下空间开发利用法制化管理体系也比较健全。国内外地下空间开发利用较为成功的城市经验表明，城市地下空间规划和设计成果的实施如要取得良好的社会、经济和环境效益，必须依靠较为完备的地下空间资源法律保障体系。然而，无论是立法范围还是立法深度，中国现有的有关地下空间资源的法律法规，明显滞后于地下空间开发利用的快速发展，不能有效地保护地下空间资源开发者和使用者的合法权益，更加无法保障地下空间规划设计得到合理实施。日益成熟的开发条件和不断增长的社会需求，应通过地下空间规划设计的实践经验，促使各级立法机构和政府部门加快制定和完善有关地下空间开发利用的法律保障体系。

在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，大中城市应积极借鉴国内外大城市在地下空间开发利用方面的经验教训，在法制化方面应做到“规划先行，依法保障，集中管理，有序开发”。考虑到中国城市在相当长的时间里仍处于城市地下空间开发的发展阶段，在法制化的道路上还有许多工作有待加强，根据上海、北京、深圳、广州等国内城市地下空间开发利用的实践，城市地下空间的法制化应侧重从以下几个方面着手：

1）运用现有的立法权限和立法建议，通过立法的形式明确地下空间的产权

城市地下空间资源作为城市公共社会资源，对城市的可持续发展有着重要的战略意义，制定地下空间产权的相关法律规章，有利于促进地下土地资源的可持续利用，推进建立资源节约型的城市；对城市地下空间建筑物进行确权登记，可以有效调动和保护投资者的积极性。国内部分省市结合城市自身特点，在地下空间产权及产权权属等法律实践中做有益的探索，黑龙江省通过立法明确地下空间的产权。《黑龙江省土地登记办法》第九条第七项规定：“经批准与地上土地使用权分离的独立使用的地下空间，由使用者申请地下空间的土地登记。”许多城市的立法权限较弱，山东省建议以立法建议（提案）的形式向山东省法制办或山东省人大提请通过地下空间产权方面的立法工作。同时，各级市地下空间开发的主要管理部门，比如各级城市人民防空办公室（民防局）或建设局等，单独或联合提请市政府制定明确地下空间产权的地方性法律规章。

2）制定地方性部门规章，明确权属关系，依法管理城市地下空间开发

于2006年9月1日起正式实施的上海市《城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》（下称《规定》）是国内首个涉及地下空间建设用地审批和权属管理的规定。《规定》明确了地下空间的土地使用权范围，即地下土地使用权范围为该地下建（构）筑物外围实际所及的地下空间范围。地下空间被界定为两种情形，并采取不同的审批模式。结建地下工程（同一开发建设主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程）维持现状，继续与地面建筑一并办理用地审批程序；单建地下工程（公共停车库等独立开发的地下空间建设）由建设单位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证后，向土地管理部门办理划拨决定书或者签订土地使用权出让合同。(www.daowen.com)

在房地产登记方面，规定地下空间的登记按房地产登记的法规、规章和技术规范办理。房地产登记机构在办理地下建（构）筑物的土地使用权初始登记时，应当按照建设工程规划许可证明确的地下建（构）筑物的水平投影最大占地范围和起止深度进行记载，并注明“地下建（构）筑物的土地使用权范围为该地下建（构）筑物建成后外围实际所及的地下空间范围”。房地产登记机构应在地下建（构）筑物的房地产权证中注明“地下空间”；属于人防工程的，还应注明“人防工程”，并记载其平时用途；并根据地下建筑物的特殊性，在房地产权证上记载地下空间土地使用权范围，同时在权证上注明“地下空间”。

3）比照土地交易模式，尝试地下空间产权挂牌出让

建议各级城市用于国防、人防、防灾、城市基础设施和公共服务设施等涉及国家安全和公共利益的地下空间，其使用权出让可采用划拨的方式。独立开发的经营性地下空间建设项目，应采用招标、拍卖或挂牌的方式出让地下空间使用权。附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，其使用权可以以协议的方式，优先出让给已取得地下交通建设项目的使用权人。由同一主体结合地表建筑一并开发的地下空间，其使用权与地表土地使用权一并出让。

4）规划先行，促进地下空间开发利用的健康发展

规划设计是指导城市建设的法律性文件，是从历史与空间维度统筹城市的建设和发展。编制地下空间规划设计的目的是将城市地下空间开发利用纳入法制化、规范化的轨道。首先，为指导城市合理、有序、适度地进行地下空间的开发利用，鼓励以城市总体规划及各层次上位规划为依据，以科学性、前瞻性和可操作性为指导思想，有计划地编制地下空间开发的各层次规划。这有助于城市地下空间开发健康发展。其次，为保证地下空间规划的权威性，应严格按照《中华人民共和国城乡规划法》所确定的审批制度进行审批，同时，在规划的编制中应贯彻落实《中华人民共和国人民防空法》《建筑设计防火规范》（GB 50016—2014）、《汽车库、修车库、停车场设计防火规范》（GB 50067—2014）、《人民防空工程设计防火规范》（GB 50098—2009）等国家和地方相关法律法规和规范。