当前，地下空间建设飞速发展的热点已经从发达国家转移到了中国，地下空间从规划设计到管理运营的成熟度也正在成为衡量城市发展的重要指标。城市地下空间管理的规范化、法制化才能有效保证地下空间规划和设计的顺利实施。随着今年中国城市地下轨道系统的大规模开发，诸如深圳福田新区、南京南部新城、杭州钱江新城、武汉王家墩CBD 等，越来越多的高密度、网络化的城市地下中心区开发浪潮正在兴起。但是，从这些大规模地下空间的规划设计到实施运营的过程来看，从国家层面到地方政府职责明确、运行高效的法规政策成为规范和促进城市地下空间发展的关键环节。

1）国家相关法律

过去几十年间，从国家层面来说有《国务院关于促进节约集约用地的通知》《人民防空法》《城市地下空间开发利用管理规定》《城市规划法》《土地管理法》等五部与地下空间相关的法律法规先后颁布。另外《城市房地产管理法》《土地登记办法》《矿产资源法》《环境保护法》《建筑法》等法律法规中的部分条款对于地下空间开发利用的管理存在间接影响作用。

国发〔2008〕3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》是国务院文件，属于行政法规。它首次在国家层面提出鼓励开发利用地上地下空间，以提高土地利用率。我国人多地少，耕地资源稀缺，又处于工业化、城市化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，也是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一项根本方针。因此要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源，大力提高建设用地利用效率，开发利用地下空间。

第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于1996年10月29日修订通过，自1997年1月1日起施行《中华人民共和国人民防空法》（简称《人民防空法》）。该法是为了有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行而制定的法律。《人民防空法》第二条规定：“人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。”第十八条规定：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”第二十条规定：“建设人民防空工程应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。”该法为我国人防在新时期实施战略重心转移指明了方向，具有里程碑意义。《人民防空法》是建国以来第一部从国家层面全面涉及地下空间管理规范的法律，其中“平战结合、平战两用”的原则确保了城市的人防工程建设在兼顾社会效益和经济效益的前提下，主动融于地下空间开发利用之中。

《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，1987年1月1日实施。此后，该法又经过了三次修改。第一次修正：1988年12月23日，由第七届全国人大常委会第五次会议根据宪法修正案对其进行修改；第二次修订：1998年8月29日，由第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议全面修订；第三次修正：2004年8月28日，由第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对其进行修正。《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。”这一规定明确了地下空间的所附属土地所有权为国家所有。我国实行土地的社会主义公有制和土地用途管制制度。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，按照提高土地利用率，统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用等原则编制土地利用总体规划，规定土地用途。《土地管理法》规定，土地使用权可以依法转让。我国依法实行国有土地有偿使用制度。除法律、行政法规明确规定的国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等可以以划拨方式取得外，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

《城市地下空间开发利用管理规定》（简称《地下空间管理规定》）于1997年10月24日经中华人民共和国建设部第六次部常务会议通过，自1997年12月1日起施行。2001年11月2日建设部第五十次常务会议审议并通过《建设部关于修改〈城市地下空间开发利用管理规定〉的决定》。《地下空间管理规定》中第十一条和第十二条明确规定：“进行地下空间利用建设的需要到城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。”该规定首次提出了编制城市地下空间规划的要求、明确了地下空间规划的主要内容。城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分。各级人民政府在组织编制城市总体规划时，应根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划。这些规定保障了地下空间规划的法律地位和效力。在我国城市地下空间大规模开发利用的初期，对于提高地下空间资源、地下空间开发利用及规划编制的地位和国民意识起到了重要作用，为推进我国城市地下空间法制化建设迈出了实质性的一大步。可以说《地下空间管理规定》的出台确定了开发利用地下空间在法规层面的合法地位，也为城市大规模开发地下空间奠定了基础。《地下空间管理规定》颁布之后，各省和许多城市先后相继制定了适应本地区本城市发展的地下空间开发利用管理规定或条例，进一步规范了我国城市地下空间开发利用的行为。

《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）由第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过，自2007年10月1日起施行。《物权法》第一百三十六条：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”《物权法》的出台很好地解决了地下空间的产权关系，明确地提出建设用地地下使用权的概念，为地下空间出让提供了法律上的保障。《物权法》中地下空间使用权的确立将有利于拓展建设用地的使用空间，有利土地集约节约利用。(www.daowen.com)

2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》），自2008年1月1日起施行。《城乡规划法》第三十三条规定了：“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。”《城乡规划法》明确了地下空间规划在规划体系中的地位，强化了对城市地下空间规划的技术指导。

另外，《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国文物保护法》以及土资源部令《土地登记办法》、住房和建设部令《房屋登记办法》等法律和法规都有涉及地下空间的内容，但囿于上述法律法规制定时的认识局限，并未能充分体现有关城市地下空间方面的具体内容和要求。

2）地方管理规定

城市土地资源需求的持续扩大导致地下空间开发规模的快速增加，国内的大中城市地下空间由于管理体系的缺失导致问题和矛盾逐渐凸显。经过长时间建设实践积累，为了规范城市地下空间的规划建设和运营管理，各级城市政府相继出台地方条例。但是，由于中国不同城市地下空间的发展背景、经济状况、社会意识的不尽相同，地方政府城市建设管理的操作细则不同，因此其出台的管理条例的侧重点也各有不同。总体上说，省市两个层面的地方地下空间管理条例着重关注于以下三个方面：地下空间开发利用管理、地下空间规划管理、地下空间土地审批登记。

地下空间资源越来越被各级政府所重视，不但经济发达的大城市，包括许多中小城市也纷纷将“地下空间开发利用”列为系统管理的核心内容。例如，2004年颁布，2011年修改的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》、2008年颁布的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》、2011年颁布的《广州市地下空间开发利用管理办法》、2011年颁布的《厦门市地下空间开发利用管理办法》、2013年颁布的《南昌市城市地下空间开发利用管理办法》、2013年颁布的《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》、2014年颁布的《长沙市地下空间开发利用管理暂行办法》、2014年颁布的《西安市地下空间开发利用管理办法》、2015年颁布的《扬州市城市地下空间开发利用管理办法》等。

科学规划、合理布局是高效开发地下空间的基础前提。所以，许多城市根据自身资源、交通等发展需求制定相应地下空间的规划设计管理具体办法。例如，2001年颁布的《山东省城市地下空间开发利用规划编制审批办法（试行）》、2004年颁布的《天津市地下空间规划管理条例》、2008年颁布的《重庆市城乡规划地下空间利用规划导则（试行）》、2012年颁布的《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》、2014年颁布的《上海市地下空间规划建设条例》等。在这些地方规定中明确提出了对于地下空间规划的相应原则要求，如应符合城市总体规划，并与土地利用规划和人民防空、地下管线等专业规划相协调等。

在中国土地国有制的前提下，空间所有权和使用权是相互分开的。基于这样的情况，地下空间产权登记是其规划设计乃至开发利用的基础，也只有建立清晰的产权登记制度才能实现地下空间的使用权让渡，从而最有效避免地下空间资源闲置。因此，许多城市在地下空间土地和权属关系上制定规章办法。例如，2009年颁布的《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》、2006年颁布的《上海市人民政府关于印发上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定的通知》、2011年颁布的《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》、2011年颁布的《温州市地下空间建设用地使用权管理办法（试行）》、2011年颁布的《无锡市地下空间商业开发国有建设用地使用权审批和登记办法（试行）》、2014年颁布的《福建省地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》、2014年颁布的《济宁市地下空间国有建设用地使用权管理办法》、2015年颁布的《南昌市城市地下空间建筑物登记暂行办法》等。