国家财政对高等教育的投资可分为直接投资和间接投资两种类型。直接投资一般是指国家财政将投资直接拨付给高等院校的投资方式，间接投资则是指国家将投资拨付给学生特别是贫困学生的投资方式。关于国家是应当将资金拨给高校还是应当拨给学生这个问题，不同国家、不同学者也有不同的研究意见。比如，美国在决策之初，就这个问题曾经产生过非常激烈的争论。但是，美国对此问题的研究超越了教育领域，将其视为一个宪政问题来认识，认为只有宪法明确规定的责任才是联邦政府的责任，如果宪法没有明确规定，政府应当将选择的权利交还给人民。因为这一宪法传统，美国最终决定将资助拨给学生。^[8]目前，不管持什么观点的学者，都主张在保证一定国家直接投资的同时，应当不断加强和改进对学生的间接资助政策，以保证国家高等教育的公平性。

第一，关于改进政府直接投资方面。中国财政直接投资方式的改进，应当借鉴国外的成功做法，总结不同学者提出方案的合理化成分，建议从以下三个方面着手。

（1） 采取中介机构拨款方式。当今世界，各个国家都对高等教育给予了一定的财政支持，但在支持方式上有两种：政府直接拨款和中介机构拨款。政府直接拨款方式，一般是指对于不同类型的经费，有的由政府或相关部门直接拨款，有的则由代表政府的特定机构进行拨款的方式。中介机构拨款方式，则是指高等教育财政投资的经费拨付不是由政府或相关部门直接实施，而是由专门的中介组织来进行。这些组织在各个国家的具体称谓有所不同，一般称为拨款委员会、教育基金会等，但有的也有其他称谓，如荷兰的高等教育视导团、英国的高等教育质量保证署、法国的国家评估委员会等。近期颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020） 》 也明确提出：“设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。”国家关于高等教育拨款咨询委员会的设置、组成、功能等具体规定还没有出台，但笔者认为这一咨询委员会只能提供一定的咨询意见，并不具有最后的决定权，还只是中介组织拨款的一种过渡性方式。从各国的经验看，这种中介组织具有相对独立性，较少受到政治、党派等因素的影响，较少受到学校方面的干预，具有一定的超脱性； 与此同时，他们也需要对高等教育财政投资资金的分配结果向政府负责，接受社会各界的监督。这种相对独立的地位保证了投资的客观公正，中国也应借鉴这种中介机构拨款方式，真正实现高等教育投资的科学化。

（2） 采取绩效考核拨款方式。为了促进高等教育的公平，一些国家财政投资都投入了一定的补偿成本性质的资金，这部分投资采取了有计划性、平均分配式拨款方式。但随着经济社会的发展，这种拨款方式无论是存在的范围，还是投入的额度，现在都相对较少，而更多地采取了竞争性的、体现政策导向的绩效拨款方式。近年来，越来越多的国家采取了绩效拨款的方式，美国、日本、英国、德国、法国等国均在绩效拨款方面进行了积极探索，并将对学校的拨款与对学校的评价有机结合联系，有针对性地督促高等学校提高教育质量，推动高等教育不断改革创新，满足经济社会发展需求。要是为了体现国家宏观调控的政策和提高质量的导向，均设置了一些绩效指标，综合上述指标进行全面评价，然后评价结果来拨款。比如，德国为了提高财政投资绩效，采取指数导向资金、任务导向资金、酌情增量资金三种形式，对高等学校进行竞争性拨款。^[9]再如，日本在推行大学法人化后，国家财政对国立大学拨款的总体经费有所减少，但采用绩效拨款方式，实际投入的竞争性资金却大幅增长，在过去的几年之间，日本根据《科学技术基本计划》 的规定，竞争性研究经费增加了一倍多，达到了政府科学研究预算的20%左右。关于采取绩效拨款的必要性、优越性问题，中国学者进行了较多研究，结论非常一致，认为推行这一方式势在必行。笔者认为，中国应当充分发挥高等教育财政拨款所具有的宏观调控、激励导向等方面的作用，积极推进财政拨款方式改革，在科学设置标准拨款的同时，更多地采取绩效拨款的方式，使教育质量好、发展潜力大的高等学校，实际获得了更多的差别性拨款，既实现国家财政投资的目的，又促进高等学校提高教育质量。

（3） 采取成本结构拨款方式。根据财政拨款所依据的标准来划分，各国对高等教育的投资可分为生均标准和成本结构两种。从笔者考察的情况看，无论是采取生均标准还是采取成本结构的拨款方式，都根据新的形势任务，正在不断研究和改进具体的拨款方式。从生均成本拨款方式来看，以往生均标准法在拨款公式中主要考虑的是学生人数这一因素。但目前采取这一方式的英国、丹麦、荷兰等国家在坚持考察学生人数的同时，还充分考虑到各个学科之间的培养成本是不一样的，比如一名化学专业的学生与一名经济专业的学生，由于教学要求、实验条件等诸多因素的不同，其生均标准就不同； 与此同时，这些国家还要综合考虑学校地理位置、学校规模大小、物价上涨等具体情况，从而使这种生均成本的确定更为科学合理。从成本结构拨款方式来看，美国部分州和其他一些国家采取了成本结构法的方式来确定国家财政的最终拨款数额。具体而言，成本结构是指一个高等学校教育、教学活动各处经常性支出费用的组成。比如，美国德克萨斯州高等教育协调委员会的拨款公式中，首先按照成本结构分为日常教学运行（Instruction and Operations）、基础设施维持（Infrastructure）、教学补助（Teaching Experience Supplement） 和小型机构补助（SmallInstiturion Supplement） 四个部分，每个部分都确定了相对独立的拨款计算方式，最后形成拨款总额。我们认为，中国当前仅考虑学生人数这一简单因素的拨款方式，与国外日益精细的趋势相比，存在较大差距，应当在充分考虑地理位置、专业差异的基础上，更加精确地实行差异化拨款，同时应当研究确定成本结构的模式模型，逐步过渡到推选成本结构拨款方式，使国家财政拨款行为变得更为合理、更为科学。

第二，关于改进政府间接投资方面。近年来，中国财政对高等教育的间接投资取得了明显成效，也还存在一些问题，需要在以下五个方面加以改进：(www.daowen.com)

（1） 加大资助力度。《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》 明确提出，要按照建立公共财政体制的要求，大幅度增加财政投入，建立以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系。一般而言，中国近年来高等教育财政投资在三级教育结构中大概占到15% ～20%，也就是高等教育资金能够增加300 亿元至400 亿元。^[10]笔者建议，中国政府目前有能力加大资助力度，对于在目前基础上的国家财政投资增量，应当更多地采取间接投资的方式，以保证实现教育公平。

（2） 树立资助导向。国家对于高等教育间接投资具有重要职能，也能够通过间接投资来实现投资目标，加强宏观调控。对此，美国学者有非常精辟的论述，印第安纳大学Donald Hossler 教授指出，学生资助政策很多时候在美国就是调控资源分配、实现发展目标的工具。比如，对于医生这个专业，联邦政府曾经出台政策，如果一名医学专业的毕业生愿意在毕业之后，到印第安人聚居地工作10 年以上，政府将免掉他在校期间的所有贷款。^[11]近年来，中国也出台了一些具有宏观调控意义的间接投资政策，从2007 年起，对教育部直属师范大学新招收的师范生，实行免费教育。这种对师范性实行免费教育的模式，就是树立了一种工作导向。总体而言，国家间接投资政策应当在努力使家庭经济困难学生公平享有受教育机会的同时，鼓励学生在学习上不断增强刻苦精神，在专业上学习国家最需要的专业，在就业上到艰苦地区基层单位就业，树立正确的资助导向。

（3） 扩大资助范围。当前，中国财政间接投资对于高等院校学生的资助存在两个问题需要改进：首先资助范围的空白点问题。中国逐步建立了对普通本科高校、高等职业学校中本、专科学生的资助政策，但是在高等教育中还没有关注到一些需要资助的特殊群体，比如困难研究生的资助。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020） 》 明确提出，要设立研究生国家奖学金，就是为了填补这一方面的空白。笔者认为，对于研究生等特殊群体，也要关注可能存在的经费困难问题，采取综合性措施加以解决。其次是资助范围的合理性问题。国家财政间接投资的一个重要目的，就是为了最大限度地实现教育公平，帮助困难学生完成高等教育。但是，目前接受资助的、实际获得国家的高额奖学金的，可能不是家庭困难的学生，而是来自家庭富裕的学生。也就是说，实际需要资助的学生与值得享受资助的学生，在实践中并不是重叠的，而可能出现错位，这就有可能影响间接投资的目标实现。中国也应当在间接投资方面把工作重点转移到满足困难学生的基本需求上来，最大限度地实现教育公平。

（4） 调整资助标准。中国对于国家财政间接投资的标准一般采取固定标准进行规定。这种固定标准的优点是简单、明确，但缺点是对地区差异考虑不足，难以适应社会发展变化。我们认为，中国经济发展日新月异，物价上涨等因素可能对家庭困难学生的影响较大，建议在一定时间（2 年左右为宜），国家和各级政府要根据经济发展水平和财力状况，建立国家奖学金、助学金标准的动态调整机制，以适应发展变化，满足实际需要。

（5） 创新资助形式。当前，国家虽然明确要求国家奖学金、助学金等操作办法简便易行，并接受社会各界群众监督。但是，关于贫困生如何认定等工作，理论上对这个问题也争议很大，实践中具体认定标准不完全一致，可能受到其他因素的影响。笔者认为，中国必须进一步创新资助形式，主要在以下两个方面实现突破：首先是实行“资助包”制度。中国经济、社会发展不平衡的特征比较明显，城乡之间、地区之间、行业之间的差异较大，进入高等教育阶段以后，院校之间、专业之间、学科之间的差异也十分明显。因此，国家财政对于学生的资助必须统筹考虑、形式多样、科学组合，国家在加大投资力度的基础上，督促学校及相关机构建立奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学等多种形式在内的“资助包”，并为学生提供明确的选择指南，以解决学生的实际困难，保证实现高等教育的公平。其次是探索“教育券”形式。2007 年国务院《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》 就明确规定，有条件的地区可以试行运用教育券发放国家助学金的办法。但是，当前对于教育券的形式、范围、类型等在理论上缺乏一致观点，在实践中没有统一做法，与国外的先进经验差距很大，还处于一种摸索阶段，需要深入研究，结合实际加以推进，使这一原则规定真正落到实处。