中国高等教育投资问题，是在中国教育投资的大政策之下逐步发展的。如何认识中国高等教育投资的历史发展过程，不同学者之间存在不同的认识。

李柚（2007） 认为，中国高等教育投资结构变迁可分为三个阶段：1949—1985 年是国家财政全额负担高等教育成本的阶段、1985—1992 年是个人开始分担高等教育成本的过渡阶段、从1992 年至今是多渠道筹措教育经费体制形成时期。^[1]

王翎（2007） 对中国高等教育投资，从强制性制度变迁和诱致性制度变迁两个角度进行了分析，认为强制性制度变迁可分为六个阶段：建国恢复时期（1949—1952 年）、全面步入计划经济体制时期（1952—1957 年）、高等教育“大跃进”与“大学劳动化”时期（1958—1960 年）、高等教育制度调整与重新正常化时期（1961—1965 年）、“文革”浩劫与“大学政治化”时期（1966—1976 年）、高等教育投资的恢复调整时期（1977—1980年）； 诱致性制度变迁则是从1981 年至今，主要是从三个角度来推进的：政府高等教育投资体制的改进、受教育者“成本分摊”制度的实施和私人部门资本的进入。^[2]

对于中国高等教育投资结构的历史变迁分析，主要应当以投资主体变化为划分标准。因此，李柚的这种分析思路是有客观依据的，但具体分段时间还有待商榷。笔者认为，中国高等教育投资结构可分为三个阶段：

（1） 高等教育投资财政全额负担阶段（1949—1985 年）：这一阶段的主要特征是高等教育投资结构是一元化的，也就是说，国家（财政） 是高等教育投资的唯一主体。

从体制背景看，中国当时的高等教育投资之所以呈现这种制度安排，是与当时的计划经济体制相适应的。在计划经济体制下，国家作为高等教育的所有者，也是唯一投资者，在管理上实行直接的、全面的行政管理方式。从中华人民共和国成立至改革开放初期，中国高等教育处在政府集中管理的状态之中，并通过各级政府或部门进行领导。应当承认，这种投资结构是与中华人民共和国成立初期百废待兴、人才匮乏，经济发展较为落后的现状相适应的。这种投资结构也有利于集中有限财力，保证国家高等教育的恢复与发展，并为中华人民共和国的发展培养了一批精英人才，取得了非常明显的效果。

从国家投资看，这一阶段高等教育投资的唯一主体是政府财政拨款，但具体投资体制也有细微差别。1980 年以前，中国高等教育投资由中央财政统一计划拨款。1980 年，中国财政体制由中央集权式财政体制，即国家“统一收支”“吃大锅饭”，转变为中央与地方分灶吃饭的体制，即国家“划分收支，分级包干”。与这种财政体制转变相适应，1980 年以后，对于中央所属高等学校，由中央财政负责统一计划拨款； 对于地方所属高等学校，则由各个省财政部门负责统一计划拨款。值得关注的是，1980 年6 月国家颁布的《高等学校建立学校基金和奖励制度试行办法》 规定，批准高等学校建立学校基金制度，学校对基金具有自主支配权。虽然建立了这项制度，但国家财政仍然负责拨付高等教育事业费、教育基本建设费拨款、各种专项用于高等教育的支出资金、其他用于高等教育的资金等，中央和省级财政仍是高等教育投资的唯一主体。实践证明，1980 年以后投资体制的变化，也调动了地方政府投资高等教育的积极性，促进高等教育有了新的发展。这一阶段个人并不承担高等教育投资。对于受教育者而言，高等教育是一种免费教育，不需要承担任何费用。国家对受教育者采用了“免全部学费＋人民助学金”的财政资助政策。笔者认为，这一阶段的高等教育属于典型的精英教育，进入高等学校接受教育的只是少数人，因此国家实行了学费全免的政策，并给予人民助学金的资助。

从投资方式看，这一阶段国家对高等教育投资的基本方式是“基数加发展”方式。“基数加发展”方式的基础是定员定额。根据1955 年8 月29日教育部等四部委《关于加强文教卫生事业定员定额的制订工作的联合通知》，所谓定员定额，就是按照高等学校规模的大小或事业的需要，合理地确定其各种人员的编制，房屋和设备标准，行政和业务费用开支额度，器材的储备量。具体而言，运用这种方式确定高等学校投资总数，主要是两个部分：第一部分是教职工经费开支，具体又包括标准工资、补助工资、职工福利费三项； 第二部分是学生经费开支，具体又包括公务费、业务费、设备购置费、人民助学金等。应当注意的是，中国在这一阶段虽然主要采取定员定额法这一基本方式，除此之外，国家实际上还根据具体事项设置了一些专项拨款，比如重点高等院校科研补助费、外籍专家补助费等，也就是所谓“发展”基金，但这种专项拨款并不固定，而是实行每年重新核定的方式来确定。

总体而言，高等教育投资财政全额负担是中华人民共和国成立初期至实行计划经济的相当一段时期实行的一种政策。如前所述，这种政策的实行有其特定的历史背景，也发挥了重大作用。但随着形势的发展，这种投资体制既给中央和省级财政带来了巨大的负担，又不能完全满足人民群众对高等教育的极度渴望。为了适应经济社会的快速发展，保障中国高等教育事业的健康发展，高等教育投资结构的变革也势在必行。

（2） 高等教育多元化投资形成阶段（1986—1996 年）：这一阶段的主要特征是高等教育投资结构从一元化逐步走向多元化，也就是说，国家财政是高等教育投资主体的同时，个人也开始分担部分高等教育成本，其他渠道筹集高等教育经费的多元化格局逐步形成。

从体制背景看，这一阶段是中国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转轨的时期。在这种大背景之下，中国的财政管理体制实现了由集权制向分权制的转变，财政管理职能开始由直接干预管理向间接宏观调控转变。中国高等教育投资结构呈现多元化、多渠道的趋势，逐步形成了以财政拨款为主，高等学校自筹、社会捐赠和个人（家庭） 分担为辅的格局。

从国家投资看，这一阶段高等教育财政投资政策虽然开始兼顾效率与公平，但国家始终承担着主要的投资责任，仍是最为重要的投资主体。国家在采取直接拨付高等教育相关费用的同时，也采取了征收用于教育的税费等间接方式加大了支持力度，保证了高等教育投资规模的相对稳定。(www.daowen.com)

从社会投资看，1993 年《中国教育改革和发展纲要》 明确提出，高等学校可以接受社会捐资集资，可以设立教育基金等多种渠道筹措教育经费，这实际上承认社会力量可以投资高等教育。经过这一时期的发展，社会投资占高等教育投资的比重呈现明显上升的趋势。

从个人投资看，1989 年6 月《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，对新入学的学生开始收取学杂费和住宿费。在收取学杂费和住宿费的同时，高等学校开始实行计划内的公费生收费低，自费生收费高的“双轨制”。1994 年国家规定，高等学校可以向学生收取部分培养费，正式宣布实现自费生和公费生的“并轨”。这就标志着个人开始承担部分高等教育成本，不再实行完全“免全部学费”的制度。为了保障教育公平，国家在实行这一政策的同时，也建立了“奖、贷、助、补、减”的方式，加大了对贫困学生的资助力度。

从投资方式看，根据《高等学校财务管理改革实施办法》 的规定，中国高等教育财政拨款从1986 年开始实行“综合定额加专项补助”方式。所谓“综合定额”，是指教职工工资、职工福利工资、学生奖学金、业务费、修缮费等费用的确定，采取先加总再分摊的办法，形成综合的生均培养成本，然后用生均培养成本乘以学生人数得到一个定额。所谓“专项补助”，是指国家根据高等教育发展的需要，在一定时期下达给高等学校的专项资金，比如本科专业设备补助费、长期外籍专家经费、世界银行贷款设备维护费等。这种方式与“定员定额法”方式相比，因为考虑了“学生人数”这一量化指标，实际上鼓励各个高等学校更多地招收学生，具有一定的激励效应。

总体而言，与中国经济体制的逐步转轨相适应，中国高等教育实际上也由精英化向大众化发展阶段过渡。在这一阶段，国家财政仍然是高等教育投资的重要主体，但投资结构日益呈现出多元化趋势。随着社会主义市场经济体制的逐步健全完善，高等教育投资结构多元化趋势也仍在继续发展。

（3） 高等教育多渠道筹措经费阶段（1996 年至今）：这一阶段的主要特征是高等教育投资结构日益多元化，虽然国家投资仍然占据主导地位，家庭（个人） 承担较大比例的高等教育成本，来自社会其他渠道的投资增长明显，形成了多渠道筹措高等教育经费的格局。

从体制背景看，这一阶段是中国社会主义市场经济体制建立健全，并逐步走向完善的时期。在这种大背景之下，中国以公有制为主体的多种所有制共同发展的基本经济制度，为高等教育多元化投资格局的形成提供了制度条件。随着改革开放的深入，无论是政府、社会，还是家庭、个人，都深刻认识到，教育特别是高等教育对国家长远健康发展、企业增强竞争实力、个人提升劳动能力等都具有重要意义。因此，整个社会对于高等教育投资的热情极大提高。

从国家投资看，国家虽然是高等教育财政投资最为重要的主体，但在投资的宏观思路和投向重点都发生了一些变化。在宏观思路方面，国家将财政投入作为对高等学校进行宏观调控的一种重要手段，并重点考虑各个高等学校的资源利用效率进行拨款，以此树立政府的政策导向。在投向重点方面，国家对于重点高校、重点学科等加大了投资力度，比如985 高校、211 工程院校和一些重点性、基础性、前沿性的学科。

从社会投资看，国务院于1997 年正式发布了《社会力量办学条例》，鼓励社会力量办学。与此同时，国家对社会力量办学明确提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”四句话十六字的方针。根据这些文件精神，社会力量投资高等教育的积极性得到了明显提升，社会资本通过多种形式进行高等教育投资，进入了高等学校的教育、科研等各个领域，还有社会资本加大投资兴建高校新校区。据相关部门统计，1997 年全国校办产业、社会服务收入用于教育支出的达到99 亿元。

从个人投资看，在高等学校招生实行“并轨”的基础上，1996 年国家教委等三个部门联合发布了《高等学校收费管理暂行办法》，进一步明确规定家庭（个人） 每年承担的学费不超过生均培养成本的25%。这一规定标志着家庭（个人） 实际成为高等教育投资的重要主体。

从投资方式看，为了确保高等教育投资的足够规模，一方面，国家采取直接财政政策，加大了对高等学校的拨款力度，从2002 年以后实行了一种更为科学的“基本支出预算加项目支出预算”拨款方式； 另一方面，国家采取多种形式加强了对学生的资助力度。在这一时期，国家助学贷款的实施力度加大，资助比例增多。为了避免由此可能带来的部分学生失去学习机会的问题，中国逐步实行并完善国家助学贷款制度，改革了财政贴息办法，建立健全了助学贷款代偿机制等，保证了教育公平。

总体而言，这一阶段是中国高等教育从精英化走向大众化的时期。在这一阶段，中国高等教育多元化筹资的格局已经形成，国家虽然仍是高等教育投资的主体，但与之前相比，无论是社会投资，还是家庭（个人） 投资的数额、比重都实现了明显的增长。