扶植自耕农就是将佃耕地的所有权，由地主之手转移于佃农之手，即变佃耕地为自耕地、变佃农和雇农为自耕农的政策。扶植自耕农的方式有两种，其一是直接扶植，由政府出面购入土地转售于无地或少地的佃农和雇农；其二是间接扶植，土地的出卖和收购，全部由业主和佃农之间直接交易，国家或者其他公共团体，如中国农民银行附属的土地金融机构为其贷款。所以，国民政府要实现抗战建国，就必须进行“扶植自耕农运动”。国父孙中山先生曾经语重心长地说：照道理来讲，农民应该为自己耕种，耕出来的农品，要归自己所有。现在的农民都不是耕自己的田，都要替地主来耕田，所生产的农品，大半被地主夺去了，所以许多农民便不高兴去耕田，许多田地便渐渐成荒不能生产了。从国民政府自身土地政策历史发展看，扶植自耕农是“二五减租”和“地籍清查”之后的历史必然选择。从现实形势看，抗战时期，政治、社会、经济形势，也是扶植自耕农运动开始实施的重要原因。“扶农”的主要内容分为土地经济调查阶段、实施阶段、维护阶段。也就是说，扶植自耕农运动主要分三步走：第一步是进行土地经济调查；第二步是实施阶段；第三步是维护阶段。“扶农”有六方面的特点：国民政府的性质和国情，决定了“扶农”具有尊重国民私有土地产权，以交易的方式变革产权的特点；颁布法律规章制度，在法律的规范下进行土地改革，初步体现了一种法治精神；有计划地分阶段、分步骤循序渐进，适应了社会的承受力，有利于在社会稳定中推行改革；兼顾各方的利益，体现了妥协、温和、多赢的改良精神；实施一系列的配套政策，巩固土改成果；在“扶农”过程中，重用专业人才和科技知识，体现了一种科学、理性、务实的态度。但是，“扶农”未能在全国大规模实施，主观上，国民党中央政府没有决心和勇气反对自己的盟友地主阶级，不敢违背他们的利益，不敢和他们彻底决裂，也就是说没有阶级允许，蒋介石未充分认识到土地制度改革的重要性，认为中国农村的主要问题不是农民缺少土地，而是土地太多，人口太少，农村主要的问题就是发展农业生产，进行技术层面的改良。至于“耕者有其田”的实现，可以通过组织合作社，依靠合作社日积月累的方式达成“耕者有其田”。主要问题是如何整理地籍，如何清查户口，然后增加田赋财政收入。客观上，国内四分五裂、分崩离析，外敌入侵，使“扶农”缺少一个和平稳定、安定团结的社会环境。从民国28年（1939年）到1949年，国民党中央政府从来没有真正实现过统一。再加上日本从民国20年（1931年）开始，不断加深对中国的侵略，阻挠了中国的现代化建设。在这种情形之下，国民党中央政府根本无法推行扶植自耕农运动，只能在少数地方进行试点，欣慰的是湟惠渠被确定为全国唯一的试点。

（一）准备工作

1.防止投机：湟惠渠可能灌溉土地面积25644市亩，在未实施整理前，除极少数公有荒地外，余均为私有土地，且大部分生产甚微，地价低廉，无人过问。民国27年（1938年）计划开渠，始有人注意购买，迄至民国29年（1940年）为第一次所有权登记，不在地主尚为少数，嗣后逐渐增多，甘肃省政府为防止土地投机，于民国30年（1941年）明令禁止产权转移，但暗中买卖，尚有秘密进行。

2.制定法令：民国30年（1941年），甘肃省政府决定扶植自耕农，由湟惠渠灌溉区域开始试办，民国31年（1942年）4月拟定《甘肃省湟惠渠灌溉区土地整理办法》，呈准行政院及国防最高委员会备案。关于土地征收、农场划分、单位农场放领、承领资格及手续、地价补偿及缴付、农场继承及收回等，均有明确规定。民国33年（1944年）7月，为使业务进行顺利，复增订《湟惠渠特种乡土地整理分期实施方案》，旋订征收土地顺序，提高发放地价标准，增加承领单位农场办法、合作农场增设等付诸实施。

（二）洽谈借款

征收土地价款补偿，由甘肃省政府借自中国农民银行，前后4次共借现金12800000元，内搭土地债券3200000元，合计共16000000元，利率月息2分3厘至2分5厘，限期4年或5年。

民国31年（1942年），甘肃省建设厅长张心一致信中国农民银行总经理季高，本省为试办土地自耕制度，湟惠渠土地补价、征收、整理、分配计价约400万元，拟向贵行息借，以资进行，详细情形及整理办法，已由甘肃省民政厅长郑震宇，贵厅黄君特处长洽商，纪常主席在渝时，亦当面请吾兄鼎力主持，此系全国创举，对于土地政策所关甚大，惠予协助，俯允借款。先将《湟惠渠土地整理贷款合同（草案）》底稿等见寄，并通知此间贵分行，俾便就近商洽进行。

中国农民银行总经理季高在重庆复张心一：“湟惠渠区域征收土地贷款一案，已即电知兰州行签订合约，籍副雅望，吾兄推行土地政策绩业方新，仍冀佳音，常惠为禧。”随后，中国农民银行金融处洪副处长抵兰面谈，根据《中国农民银行兼办土地金融业务条例》《中国农民银行土地金融处照价收买土地放款规则》《中国农民银行土地金融处土地征收放款规则》《中国农民银行金融处土地重划放款规则》《中国农民银行土地金融处扶植自耕农放款规则》等规则及条例，提出贷款合同修改意见，贷款搭配储蓄券或土地债券，均无不可，惟二成似觉过多，拟请仍照原定改为一成；贷款利率改为月息8厘，亦可勉从台命，此种贷款即非商业贷款，每6个月结束一次，似疑太促，拟仍改为每年12月底结算一次；收回地价，随时存入贵行清债，倘暂存利率与原欠利率不同，政府不能称补公产，不应加利率，似应与原利率相同，与一般活期存款计算；合同第九条拟改为“如甲方因特殊情事，致不能依照本合同第五、第四条之约定过期偿还本息时，得依照规则预先商讨转期，如不预先声明乙方业受损失，甲方须负补偿责任，并负责清偿本贷款本息之责”。合约定名为《湟惠渠灌溉区域扶植自耕农放款合约》，土地债券至低搭配二成，安置垦民一切费用一项如与土地改良放款中之垦殖放款相符，可酌列入用途，期限7年，担保以放领土地及收回地价为之，收回地价中偿还本放款与偿还水利款部分应自明确划分，或规定应占放领收回地价几成，还约限制依照扶植自耕农放款规则规定与合约内酌为列之。迭经磋商，已经商得初步同意，并将名称改为《湟惠渠灌溉区域扶植自耕农放款合约》，共计12条，是否可行，连同原合同草案及农行土地金融业务条例、放款规则，呈报省主席鉴请衡裁。甘肃省主席谷正伦指示“提会”，在省政府委员会会议决议：建设厅签呈湟惠渠土地整理贷款合同草案，经函送农行商讨，旋接函复兰州分行函送修正贷款合同草案意见，复经请照原草案同意后，适该行土地金融处长来兰，已商得初步同意，并将名称改为《湟惠渠灌溉区域扶植自耕农放款合约》。主席谷正伦亲笔批示“通过”，并核定由省府委员会会议定案。省主席主持省府委员会第九七三次会议决议“通过”，并经双方签署，依照放款合约规定执行。省主席分别签署并加盖印信以资转送行方而利该湟惠渠土地整理事务所工作进行。经过多次函商，来往商讨磋商，征求各方修改意见，合约内容反复修改，终于达成共识，同意为湟惠渠灌溉区自耕农土地整理贷款。

至此，由省政府牵头、建设厅承办的湟惠渠与中国农民银行兰州分行就《湟惠渠灌溉区域扶植自耕农放款合约》正式生效执行。

附：《湟惠渠灌溉区域扶植自耕农放款合约》

甘肃省政府 （甲方）

中国农民银行兰州分行 （乙方）

依照甘肃省湟惠渠灌溉区域土地整理办法及中国农民银行土地金融处土地征收放款规则，扶植自耕农放款规则等规章，协定本放款合约如下：

一、放款总额定为国币400万元，由乙方搭配土地债券二成；甲方按实际需要分期支用，其拨付表另定之，作为本合约之附件。

二、放款用途以甲方为直接创设自耕农所需补价、征收土地之地价及协助垦民自耕之用为限。

三、放款利率定为月息八厘，自支用之日起按月计息，不足一月者按日计算，至还款前一日止。每年12月底由甲方结付利息一次。

四、本放款自支用之日起。满两年后开始偿还，于五年内还清，每年偿还款额不得少于放款总额五分之一，并得与到期前偿还其一部或全部利连本钱。

五、本放款以湟惠渠灌溉区域征收之土地或征收土地放领后所收回土地价为担保，前项担保品应由甲方开列清单作为本合约之附件。

六、前条放领土地是所收之地价其应还本放款部分，由甲方随时存入乙方专户存储，充甲方贷款应还本息之用，其利率与放款利率同。前项放领地价如还本放款本息，尚有不敷，应由甲方另以现款补足之。

七、本合约存续期内，乙方得随时指派人员常驻甲方业务处所，稽查账务，考查放款用途及一切有关事项，甲方应予以各种便利，每年度终了时，有甲方缮具该年度收支报告函送乙方存查。

八、甲方如违反或不履行本合约的第二、第六第七各条之规定，乙方得通知甲方后，停止付款，并追回已付放款之本息。

九、甲方如因特殊事故，致不能按照本合约第三、第四条之规定按期偿付本息时，应依乙方扶植自耕农付款第十三之规定办理，必要时并得由乙方依据前项付款规则第十二、第十四、第十五条之规定办理。(www.daowen.com)

十、本合约有效期间定为7年，自签订之日生效。

十一、凡本放款合约未规定之事项，悉依照乙方各项放款规则之规定办理。

十二、本合约一式三份，除双方各执一份外，其余一份由乙方陈报总管理处存查。

根据合约8月20日建设厅第6460号训令，以准中农兰分行函饬将湟惠渠灌溉区域扶植自耕农放款合约规定之分期拨付表及担保清单，遵照迅速造赍以凭核转。

1.放款商定时间

第一期 自民国31年（1942年）10月1日起至15日止，支付四分之一，即100万元。

第二期 自民国31年（1942年）10月16日起至31日止，支付四分之一，即100万元。

第三期 自民国31年（1942年）11月1日起至15日止，支付四分之一，即100万元。

第四期 自民国31年（1942年）11月16日起至30日止，支付四分之一，即100万元。

各期支付放款所搭配之土地债券额亦按二成比列支付。

2.本合约第五项应附之担保品清单，内应列重划后“单位农场”号数，各农场地亩面积及承领人姓名，尚欠缴地价数额等项，现时无从拟定，俟至土地重划放领后，再列表函送。

中国农民银行兰州分行履行合约规定，如期如数放款，对湟惠渠灌溉区域土地调整，扶植自耕农运动，“耕者有其田”试验奠基了坚实的经济基础，取得了良好的社会经济效益。

民国31年（1942年）4月30日，农民银行兰州分处据本年3月23日总字第241号函陈，准中国农民银行兰州分行函，以湟惠等5渠支用贷款101800040元，既拨转，作为湟惠渠贷款。中央信托局兰州分局、中国银行、中国交通银行、中国农民银行联合办事处5月30日，准甘肃省水利林牧公司函，令中国农民银行兰州分行照此办理。

民国34年（1945年）1月17日，湟惠渠管理处处长余斌致函甘肃省建设厅，湟惠渠上年度冬水均已浇足，一般农民多有感肥料不足者，若银行能提前贷放肥料贷款，凡浇过冬水之地，一律可以种麦，增加生产，请农行提前放贷，以利春耕。甘肃省建设厅致函中国农民银行兰州分行。其回复，元月17日函嘱提前贷放湟惠渠特种乡公所肥料贷款，自应照办，除函湟惠渠特种乡公所农会以照规定手续，向贷款行申请，以便办理。

经过湟惠渠扶植自耕农试办，湟惠渠灌溉区概况如下：

（一）灌溉区概况 湟惠渠特种乡系以永登、皋兰两县交界处在相连部分划归，东北接皋兰，西北接永登，南隔湟水与永靖为界，灌溉区之灌溉区域东西长约32公里，南北宽狭不一，湟惠渠可灌溉之地共25000余亩，本区扶植自耕农之实验工作即以25000余亩为对象。

（二）办理机构 甘肃省政府于民国31年（1942年）4月拟定甘肃省湟惠渠灌溉区土地整理办法，呈准备案后即成立土地整理事务所主办其事，于民国32年（1943年）4月鉴于事务所缺乏行政力量，旋即同年12月改设湟惠渠特种乡公所，以行政编制与亦等县相等，定名为甘肃省湟惠渠特种乡公所。

（三）土地征收 湟惠渠土地除宅基住所仍归原业主，不在征收范围外，所有农地及附着农地之树木一律征收。为适应环境减少阻力起见，未按区段征收，系以土地性质、地主类别分为三期征收，第一期于民国33年（1944年）11月15日公告征收不在地主及未依法登记之土地，共5036亩；第二期于民国34年（1945年）1月25日公告征收荒地、老砂地及公用地共5822亩；第三期于民国34年（1945年）8月1日公告征收水地及新砂地共1476亩。

（四）补偿地价 第一期补偿地价最高每亩1000元，最低为100元，计需款2222330.80元；第二期补偿地价时，因抗战方酣而物价飞涨，为顾念民艰，每亩提高为10000元，最低5000元，计需款1959622.40元；第三期补偿地价比照第二期发放计需128704082.50元。以上共计应需款132886035.70元。除一、二两期地价已发清外，尚余第三期补偿地价，因贷款不敷，已向农行续贷14000000元，赶办补偿中。

（五）重划农场 单位农场面积之划分，原定为水地20亩至30亩，旱地为50亩至100亩，嗣以争领水地者颇众，无法分配，将原定亩数略有变更，计全区耕地25644市亩。除农业改进所、张家寺农场用地500亩，合作农场地256亩，住宅地382亩外，共余24506亩，划分为1162个单位农场。

（六）放领农场 承领农场人以耕作能力及人口为标准，其老弱残废无耕作能力者则另办合作农场安置，所有放领工作经5个月之时间，始将全部农场放领1103个，尚余59个系土质较坏者。经过开发利用，最近已有承领者，将来当能陆续放领完竣。