法制化、全面化、具有针对性的租界卫生管理体系,在政治条约的基础之上,使租界成为一个社会风貌意义上的“城中城”——租界整洁的道路、规范的管理、对传染病的良好控制等公共卫生方面的建设与个别的、自为的,缺乏系统性、公共性和社会化的华界公共卫生管理形成强烈对比,并给其带来强烈的刺激,为华界的公共卫生管理制度的萌芽和发展打下基础,并提供借鉴。在华界公共卫生管理的改造过程中,租界参与其中,出了不少力,但在华界被动接受租界改造时,租界在某些方面的强制执行却带来了冲突,甚至是反抗。

1910年10月下旬,工部局在公共租界北区的源昌路(今醴陵路)、阿拉巴斯脱路(今曲阜路)、山西北路等处实施挨户检查鼠疫时,卫生稽查员再次与华人民众发生冲突。其时,腺鼠疫虽已被认为是通过鼠蚤传染到人,与卫生环境不一定有直接因果关系,但在租界卫生官员的眼里,西式建筑宽敞,多用石头、水泥构建,有较高的台阶;华人房屋低矮、阴暗、潮湿,多用木材构建,且四周堆集着污秽垃圾,较容易滋生老鼠。^[12]

租界当局为防治鼠疫,立即启动了一整套应急措施,但恰恰是这些举动激怒了华界居民。首先是要对疫区进行消毒,紧急出动的外籍巡捕强令那些连生计都成问题的邻近居民、店铺搬迁。那些挨家挨户检疫的外籍稽查员闯民宅如入无人之境,且不分男女,都要检查,妇女大为恐慌;安放捕鼠器时,稽查员又对华人居住环境的杂乱污秽横加指责,却忘了自己已越界进入华界虹口一带。租界当局进行的这场卫生检疫,逐渐演变为华界民众对列强侵犯主权的指控,一时间引发数千人阻挡检疫,工部局消毒药水车也被砸毁,造成混乱。工部局出动大批巡捕弹压,逮捕了12名闹事者,引发“清末检疫风潮”。对此,工部局不以为然,并坚持推出充满惩处性的检疫章程。章程的有关条款对发现传染病不报、患者家属拒绝迁出、阻碍种痘等实行严厉惩处。更严厉的规定是：住房40方尺(约4.5平方米)只许住一人,多住人的罚15元。这一超乎当时人们的认识程度和一般生活水准的规定,更激起民众对检疫的抵触。^[13]

租界的强制检疫与越界固然有所不妥,侵犯了主权,但冲突与反抗的产生并不仅仅是因为这个,更因为华人与洋人公共卫生意识的不同以及经济发展的差距,因为华界人民沿袭着血缘纽带一脉相承下来的“安土重迁”“三纲五常”“男女有别”等封建礼教思想的束缚,他们无法接受洋人的举措与先进卫生思想,所以洋人在他们的报告中说：

中国人是天赋不洁的国民,缺乏卫生思想,受过高等教育者亦然。不识微生物之害人,不知传染病之为何事,不守卫生规则,所以瘟疫四季不断,租界因有此辈杂居,卫生事业不能收公众的效果。”^[14]

防疫,在租界当局和洋人的思想中是理所当然的,但无知和强烈的民族情结使当时的中国民众对现代防疫手段具有抗拒心理、难以接受,同时在洋人的支配之下还有一种屈辱与抗争的心理。

尽管中国民众对洋人先进的卫生管理体系十分排斥,但随着上海经济的发展和城市化的推动,新的、进步的、自主的公共卫生管理制度成为当时华界居民的迫切需求。

在现实的需求、对洋人的排斥心理的驱动下,华界的公共卫生管理制度终于在刺激下开始在腐朽的枯枝中抽出新芽。而对于华界来说,租界的公共卫生管理制度便是解得“近渴”的“近水”。

一些有识之士就不断呼吁,采用租界那样先进的市政设施,上海地方士绅和政府也在这方面进行了实际的努力。上海道台、上海知县不断地把租界市政管理条例改头换面,加以发布。但华界与租界,在市政卫生方面,依然有很大差距。上海的三个卫生服务机构,分属租界和华界,各自为政,成为阻碍公共卫生发展的一大因素,但也要看到,华界公共卫生的展开,也是从与租界的合作中开始的。^[15]

受到租界的刺激后,持有抗争意识和民族意识的上海城市精英发起声势颇壮的自治运动,将卫生管理列为自治的重要内容,首先设立了卫生处,为华界公共卫生管理迈出了关键性一步。此一时期卫生管理机构繁多,卫生行政日趋独立和统一。^[16](www.daowen.com)

在上海市卫生局成立后,制定了六条清道办法。规定：各段清道夫每日下午由管理员分区点名一次;各管理员应分单、双日按钟点造一地段表,按时查看;各清道夫应每人发给手册一本,由各管理员在按时巡查时,于手册上注明钟点、加盖印章,以便抽查稽核,并于每月中旬或月底一律缴呈汇核一次;每日由科长或清道主任临时抽查,视察各该地段内之清道状况;对于市民再行警告限令上午10时以后不准再行倾倒垃圾,违者处罚;请公安据切实通饬全体岗警一律严禁过时倾倒垃圾及糟蹋道路,照章处办。^[17]

由以上两则材料可以看出：华界设立了自主的卫生管理机构——卫生局,其功能相当于租界工部局的卫生处,这标志着华界公共卫生管理从个别的、自发的雏形向专职化转变;另外,卫生局制定了清道办法,其中包括清道的运作及惩罚措施,体现了华界的公共卫生管理从缺乏强制性法规到规定逐渐设立这一转变过程。同时不难看出该清道规则细致和全面的特点有着租界公共卫生法规的影子。

表1：华界牛痘、霍乱、脑膜炎预防接种人数统计表(单位：人)

资料来源：上海市地方协会编：《上海市统计》,1933年版,第7—9页;《上海市统计第二次补充资料》,1936年版,第148页。

由表1可以看出牛痘、霍乱、脑膜炎预防接种人数逐年增加,这说明华界居民由于之前对防疫手段不了解而产生的抗拒心理已渐渐消解,人们对预防接种的了解程度和认可度不断提高。由此可见,华界居民的公共卫生意识已经有所转变和进步,跟上了时代的步伐。

租界对华界的借鉴作用是毋庸置疑的,而华界也在现实需求的逼迫和民族意识的驱动下去主动学习、改变。

至此,在租界的刺激和启示之下,华界机构的建立、制度的确立、人们观念的进步使华界近代公共卫生事业起步并发展。有了租界这一模板,无疑加快了其进程。