20世纪初,《中外日报》对当时华界的环境卫生风貌坦率直陈：“上海为通商大埠,而城内街道之污秽,较之租界,已有天渊之殊,不啻为全国地面之代表。”^[2]

宋元之后设立的太医局、太医院一直沿用至当时。然而,考其职务,虽亦有涉民众健康之事,而重点“则在帝室也”。传统城市社会的医疗机构主要是为皇室服务,并不具有公共性。^[3]

中国古代疫病流行曾十分严重。但城市防疫的水平受到了医药技术的很大限制,如医史专家马伯英所言：“中国古代疫病流行曾十分严重,流行因素错综复杂,往往政府重视、医药进步时,即对疫病有所遏制。不过对于传染性疫病,毕竟缺乏现代科学的预防知识及方法,不可能有大作为。”^[4]

图1：清末南京路菜场

总之,传统城市卫生事业让我们发掘到中国早期卫生事业管理的部分资源。但中国传统的公共卫生思想是非常贫乏的,“比较可以当得上公共卫生历史条件的,似乎只有二点：一为饮料,一为死人的安置;此外则为垃圾粪秽等的清洁而已”^[5]。

由此可见,华界在公共卫生管理上,机构不全,技术落后。

华界卫生问题丛生,而租界却在西方公共卫生管理制度下不断改善公共卫生状况,完善基础设施。

1862年8月,鉴于租界内华人有把垃圾和其他污物倒在他们住所前面公共街道上的习惯,工部局董事会指示捕房派一名巡捕在街道上设岗值班,并令卫生稽查员把因倒垃圾和污物而被人控告者带到董事会受罚。^[6]

19世纪70年代初,公共租界内垃圾清除已制度化。生活垃圾每天出清一次。工部局卫生稽查员掌管约100名苦力,使用6辆马车和一些小车,从事垃圾清扫和清运。1871年,工部局从街道和住房内清运的垃圾日均达40余吨,其中包括厨房垃圾及马厩杂物和泥土等物。1872年,工部局雇用的清洁工用篮子和小车把垃圾从弄堂或小街上运出,留在大路边,由马车运走。垃圾在马路边堆放的时间不超过一小时。外滩、福州路、九江路和汉口路等主要街道每天清扫两次。1873年,工部局每天两次清除道路旁的垃圾。1877年,公共租界范围全年清运的垃圾量为19740马车,从道路清除的泥土707马车。^[7]

由此可以看出,租界对于公共卫生管理的分工十分明确,而且规定内容细致且覆盖较广,有惩罚性措施。而且,工部局还会不定期地对租界内的卫生情况进行检查。同时,工部局在粪秽处理、排水系统改造、卫生基础设施等方面都有详细的规划和执行。并且环卫管理趋向法制化,尤其是对垃圾、粪便处理承包商等,主要是通过法则来规范环卫作业的市场运作和监督机制。(www.daowen.com)

且在19世纪70年代,《申报》载称：

上海各租界之内,街道整齐,廊檐洁净,一切秽物亵衣,无许暴露,尘土拉杂,无许堆积;偶有遗弃秽杂等物,责成长夫巡视收拾。所以过其旁者不必为掩鼻之趋,已自得举足之便,甚至街面偶有缺陷、泥泞之处,即登时督石工为之修理;炎天常有燥土飞尘之患,则当时设水车为浇洒;虑积水之淹浸也,则遍处有水沟以流其恶;虑积秽之熏蒸也,则清晨纵粪担以出其垢。盖工部局之清理街衢者,正工部局加意阖闾也。夫缺泥泞而不加以整治,则晴雨皆不便于行人;燥土飞灰不润以浇洒,则徒步皆致窘于尘障;水沟偶有不通,而户内几虞积涝矣;粪担任其稍迟,而街上难禁臭浊矣。此租界之规所以定之早而禁之严也。其尤妙者,大街无许便旋,致秽气有冲人之失……或者人谓此种事极细微,何以致罚?不知租界地方十分洁净,其人既居租界,必知租界规矩,岂容其任意糟蹋、毫不经心乎!若使其无节,必将大众效尤,恐清净国中变成污浊世界矣。^[8]

而通过当时对华界和租界公共卫生环境的对比描写,以及洋人对华人的态度,可见华界与租界公共卫生的管理和理念有着较大差距。在华人数量猛增的背景下,洋人曾说道：

“据说,长期在上海居住会损害我们的健康;另外一些人用经验的话来说,就是剥夺我们的金钱;对所有人来说,是我们的脾气变得糟糕。”^[9]或者说,这是对他们的又一次挑战,因为他们的健康额外地受到了威胁。外侨本来就对华人的生活习惯感到不满：“老城厢总是处于最脏乱的状态……河道里总是充满了各种腐烂物……更让人吃惊的是,中国人竟然能在这样一个充满了脏物的环境下——河道中、街道上甚至是自己屋里到处都是垃圾——泰然处之!”^[10]大批华人的涌入仿佛使他们置身于上述肮脏的环境之中。在洋人的眼中,中国人的卫生观念可谓是落后至极,令他们无法接受。上海士绅李味清也写道：“租界马路四通,城内道途狭隘;租界异常清洁,车不扬尘,居之者几以为乐土,城内虽有清道局,然城河之水,秽气触鼻,偏静之区,坑厕皆踵,较之租界,几有天壤之别。”^[11]

由此可见,民众维护公共卫生环境和遵守规则的意识淡薄,以致其对华界卫生“任意糟蹋、毫不经心”,使华界“变成污浊世界矣”。

综上所述,机构的缺失、技术的限制、思想的贫乏和传统制度的缺陷等多方面因素导致了华界公共卫生管理相对租界落后。

图2：虹口三角地菜场