公共政策是人类社会活动组织性、计划性、目标性的集中体现，是国家或政党等社会公共权威在其社会政治活动中的重要内容和行为准则。公共政策研究对于分配社会资源、规范社会行为、解决社会问题和实现社会发展目标有重要意义。^[1]城市规划是城市公共政策重要组成部分的观点已得到业界广泛认可。但城市规划又不同于一般的城市公共政策，城市规划的内容实际上已经涵盖了城市发展的所有方面。因此，城市规划作为城市政府部门的公共政策之一，它既包含有其他部门公共政策的部分内容，但同时又是一个相对独立的部门政策。城市规划的基本内容应当是城市其他各项政策的起点和最终归结。反映在城市规划编制上，一方面，城市规划的开展始终必须在城市政策的支持下才能进行，城市规划必须切实反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向；另一方面，管理城市各方面要素的部门政策设计又必须是在城市规划所确立的基本框架引导之下的。城市规划的编制应该是协调部门政策和城市规划政策关系机制中的核心，应当为建立两者之间的互动关系起支撑性作用^[2]。

1.国民经济和社会发展计划

国民经济和社会发展计划是国家对一定时期内国民经济的主要活动、科学技术、教育事业和社会发展所作的规划和安排，是指导经济和社会发展的纲领性文件，也作为城市规划及其他规划的依据。同时，由于国民经济和发展计划明确了经济总量、社会发展方向、生产力布局、城乡建设及保护目标，为城市确定其城镇体系、城镇性质、规模、发展方向和土地资源空间配置等提供了指导和依据。^[3]

国民经济和社会发展计划对城市发展重点、目标、方向等都有明确的说明，对城市的重点领域和发展建设的主要任务都有较好的指导意义，因此，对城市发展方向、城市形态会产生直接和重要的影响。

2.城市总体规划

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据，是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。

3.国家政策及大事件

国家政策主要指国家重大的政治与经济发展政策。国家政策的变化会带来城市建设政策的变化以及文化建设政策的变化，最终带来城市空间形态的变化。

（1）“三线”建设

“三线”建设，指的是自1964年起我国政府在中西部地区的13个省、自治区进行的一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基础设施建设。“三线”建设是中国经济史上一次极大规模的工业迁移过程，这段时期涉及的省及区域的工业布局有了很大的调整和变动。一方面，工业的进驻吸引了大量劳动力，并带动着区域生产生活设施的配套建设，使得区域的用地布局围绕着工厂、工业区的布局有一定的拓展；另一方面，工业的快速化生产模式也带动着区域建设的快速发展，促进区域的经济增长和城镇发展。

三线城市的规划建设，主要是围绕工业项目的选址、确定城市发展用地、建设生产生活配套设施。从其工业区在城市中的用地选择及空间布局形态来看，三线城市发展模式主要有以下三种类型。如表1-1所示。(www.daowen.com)

表1-1　三线城市发展的类型分析表

由于这一类型的三线建设讲究充分利用地形，既可以使重要工程较为隐蔽，以适应备战的需要，可以尽量减少工程造价，因此这一类型的规划布局多呈带型，道路顺沟延伸，建筑沿街布置。虽然全国普遍推广“工农结合，以工带社”的“避开城市建设工厂”经验，使得工业生产不依托城市，自成体系，独立布局，对于已有一定规划与建设基础的城市而言，形成了反城市的局面，然而对于偏远地区来说，三线建设所带来的则是迅速的发展，用几年的时间便实现了当地原本可能需要几十年才能达到的现代化程度。^[4]

②老城内部发展模式。依托既有的城市工业基础，进行改造、拓展，新建工业区，重新调整城市布局，加速了老城现代化的步伐。

这一类型的城市多是具有一定工业生产基础的城市，工业建设的发展带来了城市建设的加速和城市形态的改变。在以工业建设为中心、以产业发展为主体的形势下，以产业空间为中心，工业区主导着老城城市形态的演变。无论是城市内部布局，还是城市外部轮廓，都发生了较大的改变。

③集中新建城市模式。在现状交通欠发达、生产资料充足的地区，考虑备战需要和建设可行性的同时，经过多方专家反复论证后，选址于不毛之地或小集镇进行建设。城市规划的主要内容就是以工业建设为中心，结合重点项目的选址布局，就近进行新城市的开发建设。

这种城市是人为按照规划建造的，规划的技术与决策直接决定了新城市的结构与形态。城市的形成不是一个自然发育的过程，而是在国家计划为主的外力作用下一跃而成，迅速形成规模集聚。

（2）市场经济政策

市场经济又称自由市场经济或自由企业经济，是一种经济体系。在这种体系下，产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导，而不是像计划经济一般由国家所引导。

“文革”之后，我国的经济由计划经济逐渐向市场经济转变，市场经济实现了一定意义上的资源的优化配置。改革开放以后，在国家不改变土地所有权的前提下，允许城市土地有偿使用及进行市场化交易。此后，我国开始向中外合资经营企业收取土地使用费，对城市经营性土地实行土地使用权有偿转让，并推行土地转让招拍挂政策。这一系列土地使用制度的改革政策显著改变了土地开发过程，带来了新的开发模式，使得城市被大面积开发，造成土地转用加速、城市蔓延等一系列城市空间结构的变化。^[5]1992年邓小平视察南方谈话确定了住宅商品化的发展思路，房地产商开始作为一个独立的经济个体进入住宅开发市场，政府多项政策的鼓励推动了房地产业的蓬勃发展。一方面，居住小区的开发建设数量迅速增多，城市住宅面积持续增长，暂时缓解了那一时期居住短缺的问题。另一方面，房地产的不断发展促使住宅形式由单一化走向多样化，从满足基本的功能需求到适应多层次不同人群对居住的尊荣需求。^[6]