新上任的总统府秘书长丁世峄，以“府院职权极不明确”为由，搞了一个以抬高黎元洪、打压段祺瑞为目的的“府院办事手续草案”。黎元洪很满意，但段祺瑞不赞成，后经双方妥协，达成一份包含五个要点的折中办法。这样一份折中办法的达成，虽然是府院双方各自让步的结果，但总的来看，府方所获者多，院方所失者多。因为在此之前，段祺瑞和徐树铮只是把黎元洪视为盖印机器，徐树铮拿着文件请黎元洪盖印时，连文件内容都不肯对黎元洪解释。如今按照这份折中办法，黎元洪不仅可以随时阅看国务会议议事记录，而且对于认为国务会议议决事项有不合者，可命总理及主管总长说明理由。说明理由之后仍认为不合者，还可以交回复议一次。如此一来，总统的权威无形中提高了不少。

总统的权威提高了，就意味着责任内阁权势受到了挤压。对此，段祺瑞心有不甘，并在寻找新的反扑机会。

机会很快就找到了，而且就是在徐树铮的冤家对头孙洪伊身上找到的。

9月上旬，孙洪伊整顿内务部，裁减了一批高级部员。这些被裁减的人自然对孙洪伊大为不满。徐树铮见有机可乘，便鼓动这些人去平政院上诉，称孙洪伊违法裁员。平政院是一个类似于行政法院性质的机构，主管行政诉讼，负责察理行政官吏之违法不正行为，就行政诉讼及纠弹事件行使审判权。平政院受理上诉后很快作出裁定：撤销内务部原令，仍准被裁人员回部供职。孙洪伊拒绝接受平政院裁定，理由是：“平政院编制令与行政诉讼法，系根据袁氏之新约法、总统制而来，非由正当之法定机关发生，则该院是否依法设立，尚属疑问，安有受理诉讼之余地。”意思是说，平政院设立的法律依据是“袁氏之新约法”，是总统制的产物，自身的合法性尚属疑问，哪有资格受理诉讼？因此，平政院的裁定为非法。

为了讲清这个案件，我们来梳理一下平政院设立的法律依据。

关于设立平政院，在《中华民国临时约法》，也就是人们常说的“民元约法”中有所规定。该约法第十条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。”但这只是个粗线条的、原则性的规定。由于中华民国初建，千头万绪，所以在“民元约法”公布后，平政院并未即时成立。直到民国三年（1914）3月，北洋政府颁布《平政院编制令》，明确了平政院的法律地位并具体规定了平政院的机构设置等具体内容，平政院才正式宣告成立。在同年5月公布的“民三约法”，也就是被后人称为“袁记约法”中，又对平政院作出了与“民元约法”大体相同的规定。从以上梳理中可以发现，孙洪伊将平政院设立的法律依据说成是“袁氏之新约法”并不准确。但说平政院是总统制的产物也并非完全没有道理，因为在北洋政府颁布的《平政院编制令》中，在诸多方面都体现出总统制的色彩。总之，从法理上讲，这是一个公说公有理、婆说婆有理的问题，就看谁掌握着更多的“话语权”了。

面对平政院的不利裁定，孙洪伊提出将此案交国会审议。孙洪伊入阁前是国会议员，在国会人脉颇广，加上国会中不少人对段祺瑞的独断专行很反感，更看不惯徐树铮那种飞扬跋扈的作风，所以，如果真能将此案交国会审议的话，很可能最后审议出对孙洪伊有利的结果。但段祺瑞根本不买孙洪伊的账，他以国务院名义拟定了一道执行平政院裁决的命令，由徐树铮送总统府盖印。

我们前面曾讲到过，孙洪伊等人为限制徐树铮越权擅权，在国务院推动制定了一个“国务院秘书厅的职权章程”，其中有这样一条规定：政府命令，须由国务员副署后送总统府盖印发表。如今徐树铮送总统府盖印的这道政府命令，事涉内务部，应由内务总长孙洪伊副署，但孙洪伊拒绝副署，并正式呈请总统将此案提交国会。黎元洪以徐树铮送交的政府命令未经主管国务员副署为由不予盖印，并在孙洪伊的呈文上批示：“准咨国会解决。” 

这又是一个公说公有理、婆说婆有理的官司。首先，孙洪伊关于将此案交国会审议的呈文于法无依，因为无论是“民元约法”，还是“民三约法”，都没有对平政院裁定不满可以上诉的规定，也就是说，平政院作出的裁定属最终裁定，没有上诉通道；其次，段祺瑞拟定的执行平政院裁决的命令，由于得不到主管总长的副署，也不具有法律效力。再说黎元洪的那道批示，虽然在府院双方刚刚达成的折中办法里有一条“紧要军政事件，国务员得直接向总统报告”，但在实行责任内阁制的政府架构中，法律并未赋予总统可以绕过总理直接处理内阁事务的权力。因此，黎元洪的这道批示，说到底无非是向段祺瑞施加一点压力。

此后，府、院之间公文送来退去多次，由于彼此分歧严重，多次往返均无结果。段祺瑞非常恼火，坚持要黎元洪盖印，说不盖印就是不信任内阁，或者再说严重些干脆就是破坏责任内阁制。黎元洪则声称，自己是尊重法律，不肯向段祺瑞低头。这样，原本是徐树铮与孙洪伊之争，上升为黎元洪与段祺瑞之争。

鉴于孙洪伊不让步，黎元洪不妥协，段祺瑞再出狠招。10月18日，徐树铮拿着一份国务院人事任免命令要黎元洪盖印。黎元洪接过来一看，大吃一惊，只见上面写着“孙洪伊着即免职”，并已经由段祺瑞副署。黎元洪当时的心情是既惊骇又愤怒，当场向徐树铮嚷道：“你们说的算话，我说的便不是话吗？！”徐树铮也不甘示弱，两人在总统府争吵起来。黎元洪拒不盖印，徐树铮愤愤而回。此后，徐树铮又几次入府催促，甚至威胁说，如果孙洪伊不肯去职，就不许他进国务院大门。孙洪伊则指斥段祺瑞此举不合法规，用他的话说：“内阁可以总辞职，不能单独免一个阁员的职。”黎元洪支持孙洪伊的说法，府院双方形成僵持局面。

这里又涉及内阁成员的任免制度。按照当年的法律规定，内阁成员去职有两条通道，一是个人提出辞呈，经总统盖印同意，报国会批准；二是国会通过弹劾案，经总统盖印生效。国务总理与国务会议均不具有免除国务员职务的权力。因此，段祺瑞提出免除孙洪伊内务总长职务，与法律规定不符。

这场府院冲突搞得国会也不平静。国会议员中，有人支持黎元洪和孙洪伊，也有人支持段祺瑞与徐树铮。段祺瑞提出对孙洪伊的免职令后，众议员王玉树和参议员龚焕辰于10月24日向段内阁提出质问，认为国务总理无权直接呈请罢免国务员，只有国会弹劾才能将国务员免职。拥护段祺瑞的部分议员则提出对孙洪伊不肯辞职的质问案。

10月24日，原本很少光顾总统府的段祺瑞忽然来到总统府，亲自请黎元洪在免孙洪伊的命令上盖印。黎元洪仍然拒绝。此时段祺瑞一改往日的沉寂，气势汹汹地说：“总统不肯免孙伯兰的职，就请免我的职吧！”段祺瑞所说的“孙伯兰”，就是指孙洪伊，伯兰是孙洪伊的字。段祺瑞此言一出，黎元洪有点心慌，因为段祺瑞以辞职相威胁，就相当于要与他公开决裂。就实力而言，黎元洪毕竟不是段祺瑞的对手。但他又不肯就此服输，便退了一步说：“可以让伯兰自动辞职，免职令还是不下的好。”

黎元洪想让孙洪伊自动辞职，但孙洪伊却不答应，他说，除非总统下令免职，自己决不自动辞职。黎元洪无奈，请王士珍出面做孙洪伊的工作，让孙洪伊主动辞职以化解当前危机。王士珍其人我们以前讲到过，他与段祺瑞、冯国璋合称“北洋三杰”，此时担任参谋总长。王士珍给孙洪伊出了个主意，让他以专使的名义出洋考察，不开去内务总长的职，由次长代理部务。这本来算是一个既满足段祺瑞去除孙洪伊的要求，又让孙洪伊保住体面的办法，黎元洪表示赞成，但孙洪伊一根筋，表示自己不想出洋。(www.daowen.com)

11月初，吕复、禇辅成等议员联名提出弹劾国务院秘书长徐树铮案，列举了徐树铮蒙蔽总理、侮蔑元首、伪造文书、擅发院令等七大罪状，联署者六十余人，而且有人还想进一步弹劾国务总理段祺瑞。徐树铮有些胆虚，便对外放风说，只要伯兰辞去内务总长职，维持总理的威信，可以调任为全国水利总裁或者外放省长。徐树铮说的两个职务均属实职，“级别”与内务总长差不多。但孙洪伊毫不妥协，表示什么官我都不要，只要维持我的人格。

孙洪伊表示决不辞职，徐树铮说不把孙逐出内阁就不能维持总理威信；而如果维持了总理的威信，势必又会影响到总统的威信。这个问题纠缠不清，始终找不出一个适当的解决办法。此时，黎元洪身边的一些“策士”出主意，说要电召隐居河南卫辉的徐世昌到北京组织内阁以取代段祺瑞。他们认为，段祺瑞的政治资本是北洋派，而徐世昌在北洋派中的资望远超段祺瑞，以徐世昌取代段祺瑞应当不会引起太大的乱子。黎元洪听了有些心动，因为他也觉得段祺瑞、徐树铮过于霸道，自己这个总统当得窝囊，不如痛痛快快地干一场。于是，他采纳了策士们的建议，请王士珍到河南卫辉迎接徐世昌来京。

从10月下旬到11月，隐居卫辉的徐世昌俨然成为解决时局的关键人物。在京城关于他的消息异常混乱，一会儿说徐世昌即将来京，一会儿又说他不肯来。后来，还是王士珍带来了确切消息，说徐世昌可以进京，前提是黎元洪要答应三个条件：拥护元首，维持合肥，不入政界。他所说的“拥护元首”，是指黎元洪，“维持合肥”是指段祺瑞，段祺瑞是合肥人，人称段合肥。至于“不入政界”，无疑就是说他自己了。他的这三个条件与黎元洪之期许差距太大。黎元洪原本是想请徐世昌出山取代段祺瑞，但徐世冒的表态却是维持段祺瑞，自己不入政界。这三个条件说穿了就是只调停，不出山。这倒不是说他不想当内阁总理，是因为他知道手握实权的段祺瑞没那么容易被排挤走。

事已至此，黎元洪只有答应徐世昌的条件，请他进京在府院之间居中调停。因为除此之外，他实在没有其他办法收拾眼前的局面了。

徐世昌于11月16日到达北京，第二天黎元洪亲自到五条胡同去拜访。两人见面后，徐世昌除了寒暄与问候之外，又说了些海阔天空、漫无边际的话，没有一句是黎元洪想听的，黎元洪扫兴而归。总统府秘书长丁世峄劝他不要太过灰心，因为在丁世峄看来，“半推半就是人之常情”，徐世昌不会爽快地表示自己愿意做总理。丁世峄还说，段祺瑞是个心胸狭小之人，如果先发表委任徐世昌组阁的命令，段祺瑞必然负气出走，徐世昌就可以从容上台了。黎元洪觉得这个办法过于冒险，没敢采纳。又有人建议电召冯国璋进京，然后下令免段祺瑞的职，黎元洪认为此法更为冒险，也没有采纳。策士们不满于黎元洪这种畏首畏尾的态度，便未经黎元洪同意，打电报给冯国璋，假造“菊老已允出山”的消息，请冯国璋回电为菊老捧场。我们前面讲过，所谓“菊老”，是指徐世昌。黎元洪身边的策士们是想以徐世昌已应允组阁的假消息，骗取冯国璋的回电支持，从而造成一种既成事实，逼走段祺瑞。但冯国璋哪有这么好骗？他的消息很灵通，早知道徐世昌不敢取代段祺瑞。既然如此，冯国璋有什么道理帮着黎元洪火中取栗？果然，冯国璋接到总统府的来电后回复说，内阁仍以维持现状为宜。如此一来，黎元洪驱逐段祺瑞的计划又增加了一层阻力。

11月19日，徐世昌进总统府拜见黎元洪，对于府院冲突，提出一个两方威信均须兼顾的办法，就是孙洪伊和徐树铮两人同时免职，并推荐张国淦继任国务院秘书长。徐世昌认为，张国淦以前做过总统府秘书长，又做过内阁阁员，是一个与府院双方都有良好关系的人，由张国淦继任国务院秘书长，有利于融洽府院关系。到了这个时候，黎元洪既然不能免段祺瑞的职，就只能接受徐世昌的办法了。第二天，黎元洪签发总统令，罢免了孙洪伊的内务总长。又过了两天，徐树铮拿着免除自己国务院秘书长职务的命令交黎元洪盖印。黎元洪此时反倒觉得有些忐忑不安，他一边盖印，一边说要聘徐树铮做总统府军事顾问，还说了不少安慰话。但徐树铮并不领情，拿着盖了印的免职令怒冲冲地走了。

徐世昌提出的孙洪伊与徐树铮“双免职”的办法落实了，包括黎元洪、徐世昌在内的许多人都认为府院冲突大体化解了，然而段祺瑞却心有不平。他说，孙洪伊和徐树铮都是国务院的人，国务院免了两个人，总统府一个人不免，不公平，总统府秘书长丁世峄也要免职才行。黎元洪觉得这个要求过于得寸进尺，不合情理，但徐世昌、冯国璋都不愿站在他这边，他只好同意让丁世峄辞去总统府秘书长职，重新回国会当议员。

段祺瑞仍然不依不饶。徐树铮被免职两天后，段祺瑞向黎元洪提出三点质问：一、现在府方的一切措施，是否与责任内阁制的精神完全相符？二、府方经常延搁国务院的呈阅公文，倘有贻误，其责任谁属？三、经国务会议通过应当发布的命令，府方经常拒绝盖印，能否说明理由？对于段祺瑞的质问，黎元洪没有回复，给人的印象是，在这场府院冲突中，段祺瑞虽然做了点退让，但总的来看是占据上风，黎元洪明显处于劣势。这种局面也反映了双方的实力对比。

还有那个孙洪伊，解除内务总长职务后，仍与国会中的反段势力往来密切，不断提一些反段议案，令段祺瑞深感头痛。民国六年（1917）1月中旬的一天，步军统领江朝宗，也就是我们前面讲到奉袁世凯密令监视黎元洪的那位北洋将领，忽然派兵到羊肉胡同孙宅进行搜查，理由是听说孙宅藏有“危险分子”，还说孙洪伊有“阴蓄死士进行暗杀”之嫌疑。如此一来，孙洪伊为了自身安全，只得离京南下躲了起来。

段祺瑞占了上风但并不满足，因为黎元洪的表现离他期许的“汉献帝”相距甚远。黎元洪更不满意，因为自己的处境与有职有权的大总统简直是天上地下。两人都不满意，这就意味着双方的斗争还会继续下去。

黎元洪与段祺瑞的府院之争果然是一波未平，一波又起，这一次风波是由北洋政府宣布参加第一次世界大战引起的。

第一次世界大战的主战场在欧洲，战争爆发时中国正处在袁世凯执政时期，中国没有参战，一直保持中立。到1917年春，德、奥等同盟国在战争中已明显处于劣势，英、法等协约国似乎已经看到了胜利曙光。在一旁观战三年的美国以反对德国宣布施行“无限制潜艇封锁政策”为由，先是宣布对德绝交，继而参加对德作战。与此同时，美国还照会包括中国在内的中立国，希望能与美国采取一致行动。由此开始，刚刚平息下去的府院冲突再起波澜，这次冲突的主题就是参战还是不参战。

段祺瑞是积极主张参战的，这里面虽然也有复杂的国际背景，但主要还是国内因素起作用。在段祺瑞的如意算盘里，中国对德宣战，就要组建“参战军”，相应的就要集中财力，充实部队编制，买枪买炮，还要扩大政府权限，必要时可以宣布国家进入战争状态，实行战时管制，等等，所有这些都有利于段祺瑞在国内推行个人军事独裁。

那黎元洪呢？在凡是段祺瑞支持的，黎元洪就会反对的府院冲突中，黎元洪是与段祺瑞一道主张中国参战，还是站在段祺瑞的反面，反对中国参战呢？