北洋政局在袁世凯死后发生了巨大变化。副总统黎元洪继任当了总统，冯国璋填补黎元洪空出的位置做了副总统，段祺瑞任责任内阁体制下的国务总理。特别是恢复民元约法，恢复被袁世凯强行解散了的国会，使北京政坛呈现出新格局。本来段祺瑞“提拔”黎元洪做总统，是想让黎元洪做“汉献帝”，他可以“挟天子以令诸侯”。但恢复临时约法、重开国会以后，黎元洪不甘心做傀儡了，而是想做一个有职有权的真总统。这便使得黎元洪的总统府与段祺瑞的国务院之间时常出现些矛盾与冲突，时人称为“府院之争”。

第一次“府院之争”发生在国务院秘书长的人选问题上。当时的国务院下设外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通九个部，九个部的总长是内阁阁员。国务院秘书长不是内阁成员，但可以列席内阁会议，并协助总理处理国务院日常事务，其中最重要的工作就是将内阁会议议决的公文呈交总统盖印发表。因此，国务院秘书长既是国务总理的心腹，又是国务院联系总统府的纽带。

既然是国务总理的心腹，当然要由国务总理提名。段祺瑞提名徐树铮任国务院秘书长，并通过已任总统府秘书长的张国淦提请黎元洪总统盖印发表。但黎元洪对此人选极为不满，说什么也不肯盖印。

徐树铮，人称“小扇子军师”，是段祺瑞亲信中的亲信。他是安徽萧县（当时属江苏）人，秀才出身，22岁时到济南从军，原本是想投奔袁世凯，但没被袁世凯相中，却意外遇到段祺瑞，获得段祺瑞的赏识。清光绪三十一年（1905）由段祺瑞保送到日本士官学校学习。宣统二年（1910）回国，被段祺瑞委任为总参谋，成为段祺瑞的心腹爱将。民国三年（1914），段祺瑞任陆军部总长，徐树铮任次长，是陆军部的第二号人物。陆军部是内阁第一部，掌管全国兵马，段祺瑞经常不到部上班，部务由徐树铮代理，徐树铮可谓权倾天下。袁世凯复辟帝制，徐树铮劝段祺瑞消极抵制，后来段祺瑞称病请假，就是采纳了徐树铮的建议。段祺瑞称病辞职后，徐树铮也离开了陆军部。后来袁世凯被迫取消帝制，重新起用段祺瑞，让他做国务总理，段祺瑞随即要求任命徐树铮做国务院秘书长。当时奉命代段祺瑞向袁世凯表示此项提名的也是张国淦。袁世凯本来就看着徐树铮不顺眼，又听说段祺瑞疏远自己是听了徐树铮的谗言，因此，尽管他有求于段祺瑞，对段祺瑞的各类要求大多迁就，但在徐树铮的任命上却不松口。据说袁世凯非常恼火地对身边人讲：“真正太不成话，军人总理、军人秘书长！这里是东洋刀，那里也是东洋刀！”由于袁世凯的否决，徐树铮没有做成秘书长，只能暗中帮段祺瑞出力。

如今总统换了人，段祺瑞又一次提出要这位“小扇子军师”当国务院秘书长，而代他向总统转述此项提名的还是张国淦。

对于徐树铮其人，张国淦还是有些了解的。此人有谋略，办事干练，有文采，但行为张扬，恃才傲物，料定黎元洪不会喜欢这样的人。但他又以为既然段祺瑞组织的是责任内阁，而且秘书长并非内阁正式成员，对于段祺瑞的提名，黎元洪或许不会有什么异议。没想到，他刚将段祺瑞的意见转述出来，黎元洪就一个劲儿地摇头，并且语气坚定地说：“请你告诉总理，一万件事我都依从他，只有这一件办不到。”张国淦听后一脸茫然。黎元洪又说：“我不能与徐树铮共事，且怕见他，我见了他，就如芒刺在背。”原来在这一年的5月，冯国璋发表解决时局办法的八条意见，徐世昌和段祺瑞想拉黎元洪联名复电表示赞成。段祺瑞将此事交徐树铮办。这本来是段祺瑞有求于黎元洪的事，但徐树铮进了黎宅却是一副盛气凌人的蛮横做派，硬逼着让黎元洪签名，黎元洪不情愿，徐树铮便绷着面孔，声色俱厉，还说了些威胁性的话。这件事让黎元洪十分反感，事后想来仍心有余悸。张国淦听了黎元洪的诉说后还做了番解释，大意是：彼虽倔强，究属军人爽直一派，总统何不包涵？但黎元洪态度坚定，甚至说：“我总统可以不做，徐树铮绝对不能与他共事。”

张国淦在黎元洪那里碰了一鼻子灰，又不好将这些话回复给段祺瑞，便找到徐世昌，请他帮着说说话。徐世昌听了张国淦的诉说，认为徐树铮的任命事关责任内阁的组成与运作，便亲自出面劝说黎元洪。徐世昌来到总统府对黎元洪说：“总理用人，总统并非不可驳回，惟秘书长不当驳回。”为什么说秘书长不当驳回呢？因为当年的国务总理与各部总长通称“国务员”，国务员在国务会议上有发言权和表决权，秘书长不是国务员，虽然列席国务会议，但没有发言权和表决权。秘书长的职责是处理总理交办的事务，属于总理的办事官员，这类官员理当由总理挑选中意的人。特别是在实行“责任内阁制”的当下，对于总理提名的秘书长，总统不应当驳回。

徐世昌是北洋元老，袁世凯死后，他在北洋系中资格最老，他的话，黎元洪不得不格外重视。徐世昌又说：“不要怕又铮跋扈，芝泉已经够跋扈的了，多一个跋扈的不见得更坏些。”他的这个说法很奇怪，有点像是哄黎元洪开心。但不管怎么说，徐世昌的意思黎元洪是明白的。到了这个份儿上，黎元洪只得勉强答应批准徐树铮为国务院秘书长，但有个附加条件：“以后院秘书长因公到府，必须与府秘书长偕同来见。”意思是，今后徐树铮来总统府办事，必须由张国淦陪同，黎元洪不单独与他见面。这个条件让张国淦觉得有点好笑，也有些为难，但徐世昌一边满口答应，连说“这是自然”，一边给张国淦使眼色，让他不要再多说什么了。于是，张国淦勉强答应，徐世昌随之告辞，张国淦将其送至总统府门外。对于今后总统府与国务院的关系，徐世昌颇为悲观，叹气道：“做一段算一段，尽心而已。” 

6月13日，黎元洪正式发表以徐树铮为国务院秘书长的命令。在此之前，段祺瑞不等总统令颁发，已安排徐树铮主持国务院秘书厅的日常事务。

徐树铮上任后，立刻显现出飞扬跋扈作风。他自恃有段祺瑞做后台，根本不把黎元洪放在眼里。秘书长负责府院之间的沟通，本应将国务院议决的重大事项形成公文与命令呈报总统，说明理由，征得总统同意，请总统用印发布，但徐树铮根本不向黎元洪说明理由，进门就催着黎元洪盖印。黎元洪如有询问，徐树铮就会显得很不耐烦，甚至肆意顶撞。

有一次，山西省一天更换调动三名厅长，徐树铮持命令要黎元洪盖印。黎元洪见到命令条文后询问，为何三个厅长同日更换调动，徐树铮傲慢地说：“总统但在后页年月上盖印，何必管前面是何事情。”这就明摆着将黎元洪当成了盖印机器，弄得黎元洪十分难堪。

徐树铮依仗着段祺瑞的支持，不仅对黎元洪颐指气使，在国务院内部更是飞扬跋扈，根本不把各部总长放在眼里。

在护国战争期间，广东是个多方用兵之地。护国战争结束后，广东军阀龙济光与滇军李烈钧部冲突不断。龙济光自袁世凯执政时期就是北洋政府的重臣，而李烈钧在“二次革命”中任讨袁军总司令，护国运动中任护国军第二军总司令，被北洋派视为眼中钉。在龙济光部与李烈钧部的冲突中，北洋政府明显支持龙济光，打压李烈钧。(www.daowen.com)

7月29日，段祺瑞以国务院的名义密电各省北洋军将领，征求解决广东问题的意见，同时将广东境内的军事冲突提交国务会议讨论。徐树铮在会上建议发表一道讨伐李烈钧的命令，并主张江西、福建两省的北洋军进入广东，帮助龙济光夹击滇军。我们前面讲过，根据国务院职权规定，秘书长仅能列席国务会议而无发言权和表决权。如今，徐树铮越权在国务会议上首先发言，而且所提建议完全站在北洋系一边，意在扩大冲突。内务总长孙洪伊率先反对徐树铮这种扩大军事冲突的建议，认为中央政府对于地方冲突应当采取调和办法，不宜左右袒护。多数阁员赞同孙洪伊的主张，徐树铮的“越权建议”未能通过。会后，徐树铮竟私下拟就了一份讨伐李烈钧的命令送到总统府让黎元洪盖印。黎元洪已经从孙洪伊那里获知了国务会议的讨论过程，不肯在徐送交的命令上盖印。徐树铮在总统府碰了钉子，不甘心放弃，竟然自作主张以国务院的名义将命令发往江西、福建两省。后来由于江西督军李纯回电说，江西兵力单薄，只能派兵防守赣、粤边境，不能越境进攻。各位内阁总长看了这份回电，才知道徐树铮没有取得国务员的同意，擅自发出有关重要军事行动部署的命令。孙洪伊本来就反对北洋军进广东，在讨论相关问题的国务会议上带头反对徐树铮越权所提建议，今见徐树铮竟然在多数国务员不知情的情况下，擅自以国务院名义对外发布命令，便找到徐树铮当面指责他侵越职权。徐树铮听后满不在乎，两个人当场大吵起来。

在这里，我们要简单介绍一下这位与徐树铮争吵的内务总长孙洪伊。

孙洪伊，原名孙洪仪，因避清末皇帝溥仪之讳，改名孙洪伊，直隶天津人。清光绪三十三年（1907）当选为试办的县议会议员，次年当选为直隶省咨议局议员，是清末宪政运动的活跃人物。中华民国成立后，当选为众议院议员，后因反对袁世凯搞个人独裁遭通缉逃往上海。袁世凯死后，黎元洪继任大总统，段祺瑞组织责任内阁。起初，段祺瑞拟定了一份内阁成员名单。但名单交上后一连几天没有消息，段祺瑞心急，便对已任总统府秘书长的张国淦讲，内阁当从速组织，希望总统早些盖印发表。张国淦将段祺瑞的话转给黎元洪，黎元洪提出，名单要增加两个人，去掉三个人。黎元洪说要增加的两个人，一个是曾担任首届责任内阁总理的唐绍仪，另一个就是孙洪伊。对黎元洪提出的这两个人，段祺瑞都不想用，但为了尽快组阁，又不得不应付一下。据张国淦回忆，段祺瑞最初想让孙洪伊出任教育总长，张国淦知道孙洪伊心气高，担心他不肯就职，段祺瑞却说：“此人捣乱，仅是敷衍总统。”可见段祺瑞对孙洪伊入阁非常不情愿。

当时孙洪伊正在上海，听说黎元洪强力推荐他入阁，很痛快地答应了。进京后听说要他做教育总长，便有些不高兴。恰巧已被提名为交通总长的汪大燮不肯就职，经人调停，由被提名为内务总长的许世英改任交通总长，将内务总长的职位让给了孙洪伊，于是，孙洪伊走马上任内务总长。

孙洪伊原本秉持反袁立场，此番又经黎元洪强力推荐入阁，所以人虽在国务院，但立场却每每站在总统府一边，与段祺瑞，特别是与徐树铮几乎天天有争吵，事事有冲突。

围绕着龙济光与李烈钧的风波尚未平息，关于福建省省长胡瑞霖的案件又起风波。8月下旬，湖南议员郭人漳等对时任福建省省长的胡瑞霖提出查办提案，揭发胡瑞霖担任湖南财政厅厅长时徇私贪贿的种种不法行为。国会接到提案后给国务院行文，要求查实。胡瑞霖与皖系一派关系比较密切，徐树铮未将此事提交国务会议讨论，也未经主管国务员审核，就以国务院名义回复国会，为胡瑞霖辩护开脱。各省民政长官处分属内务部职权范围，孙洪伊知晓此事后，认为事关重大，便向段祺瑞提出质问：凡与各省民政长官有关的问题，内务总长是否无权过问？院秘书长是否有权擅自处理？段祺瑞自知理亏，只得骂了一句：“又铮荒唐！”“又铮”是徐树铮的字，段祺瑞平时在阁员面前竭力袒护徐树铮，这次当着孙洪伊的面骂徐树铮“荒唐”，算是很破例的事。段祺瑞还命人去国会取回徐树铮擅发之咨文，但国会已将咨文印发了出去，无法追回。孙洪伊一气之下提出辞职，并公开讲：“苟无正确办法，无返任理。”黎元洪听说此事后也气愤地说：“现在哪里是责任内阁制，简直是责任院秘书长制。”他特意召见孙洪伊，诚恳挽留。段祺瑞等于被将了一军，对孙洪伊的辞职也只能表示慰留。

在黎元洪和段祺瑞的共同挽留下，孙洪伊答应可以不辞职，但提出须对院秘书长的职权作出规定，以示限制。段祺瑞也因徐树铮屡屡违法越权，常使他处于被动尴尬境地，同意做出让步。经过激烈的交锋辩驳，在国务院秘书厅的职权章程中，专门对院秘书长职权作出如下限制：一、承总理之命，掌管秘书厅事务；二、经国务会议决定之案，不得擅自更改；三、公文命令，非得总理及负责总长之副署，不得发行；四、凡政府答复国会的质问案，均须由主管部起草；五、政府命令，须由国务员副署后送总统府盖印发表。以上五条，大多不是什么新规定，但由于徐树铮自恃有段祺瑞撑腰，在国务院屡屡越权擅权，所以这些规定出台后，给人的感觉就是为徐秘书长“量身定做”。这也使得徐树铮对孙洪伊恨之入骨。

孙洪伊对徐树铮斗争的胜利，对总统府也是一个不小的鼓舞。此前，总统府秘书长张国淦辞职，经孙洪伊推荐，黎元洪任命丁世峄接任总统府秘书长。丁世峄是著名书法家，也是当年政坛上的活跃人物。他早年留学日本，回国后创立山东保矿会，反对德国侵占山东矿区。中华民国成立后，任国会议员。袁世凯称帝期间，他在上海积极投身反袁运动。与张国淦有所不同，张国淦与黎元洪、段祺瑞都保持了较为融洽的关系，而丁世峄则属于反段一派。接任总统府秘书长后，丁世峄目睹了徐树铮的所作所为，也目睹了孙洪伊与徐树铮的针锋相对。在国务院作出对秘书长职权的五条规定后，他以“府院职权极不明确”为由，提出要搞一个总统府与国务院之间的办事规程，使府院关系“有法可依”。

丁世峄说办就办，很快一个“府院办事手续草案”起草完成了。其要点是：总统可以出席国务会议，也可发表意见，但不参与表决；总统如对官吏任免及国务院议决事项有不同意见，可拒绝盖印，发回国务院再议；国务会议开始前，要将议事日程呈报总统，会后须将议事记录呈阅；国务会议议决的事项，先由阁员副署，然后再呈总统盖印。

丁世峄的这份办事手续草案，明眼人一看便知是要提高总统权威，抑制段祺瑞及其责任内阁的权力。草案完成后，黎元洪颇感满意，段祺瑞则大为恼火。段祺瑞也学着孙洪伊的样子，来了个以退为进。他先是请假不出，让手下人制造黎元洪企图大权独揽、迫使总理辞职的舆论，以此向黎元洪施加压力。后经人劝说调停，才于8月26日销假视事。对于府方攻势，段祺瑞采取两手策略：一方面指示徐树铮，凡应交大总统核阅的文件，应亲自呈递以示尊重，对待总统的态度也要有所收敛；另一方面又呈报黎元洪，称徐树铮“伉直自爱，不屑妄语，其于面对时，凡有声明为祺瑞之言者，祺瑞概负全责”，摆出誓做徐树铮后盾的架势。经过段祺瑞的一番示威，总统府方面也有所退缩。最后，府院双方达成五条折中办法：一、总统不出席国务会议，但须将国务会议议事日程先呈总统；二、国务会议议事记录总统可随时阅看；三、紧要军政事件，国务员得直接向总统报告；四、总统如认为国务会议议决事项有不合者，可命总理及该管国务员说明理由，如说明后仍有不合之处，可交回复议一次；五、每日呈阅的文件及呈请用印，由院秘书长亲送到府。

对于这样一个折中办法，我们该怎样评价？它对于缓和府院矛盾能有作用吗？