通政使司职掌出纳帝命、通达下情，设置的目的是“审命令以正百司，达幽隐以通庶务”，是文书管理体制中非常重要的机构。但在明代文书管理的实际运行中，通政使司只在洪武朝皇帝文书处理中发挥了较大作用，在帝命审覆封驳方面，具有实际功能。自内阁出现以后，通政使司在帝命出纳与审覆方面的功能有所下降，在皇帝文书处理体制中的作用受到了一定的限制。

首先是在机构设置上，通政使司与六科、司礼监等机构在文书职能方面有重叠，这种重叠导致通政使司所掌的帝命出纳和通达下情功能的削减，限制了通政使司的功能。在收发章疏方面，通政使司接收在外之题本、奏本和在京之奏本；而更加重要的在京各衙门的题本，弘治朝以后，则由六科会同司礼监在会极门接收。这是因为在京各衙门的题本比奏本更加重要，多为各府、部、院、寺的公事，由会极门投入，可以避免拖延，提高效率。这也说明，明代中央文书处理机构设置上的不协调。这种自相矛盾的机构设置，必然导致其职能的重叠和冲突。另外，在文书封驳功能上，通政使司与六科的抄驳之制也有相互重叠和冲突之处。从两个机构文书封驳的职能看，“通政司掌受内外章疏敷奏封驳之事”^[27]；六科“凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误”^[28]。对通政使司的文书封驳职能定位比较笼统、抽象；而对六科的文书封驳职能的定位就非常详细、具体。从通政使司与六科文书封驳在实际执行中的基本分工看，通政使司是对上奏文书和实封中违误、差错等各种现象进行驳正；六科是对皇帝文书，如谕旨、诏敕等决策内容的驳正。前者主要是针对上行文书，是报告和请示类的文书；后者是皇帝的下行文书，是决策性文书。两者在国家政务中的重要性是不言而谕的。通政使司虽然在职掌中有“凡有帝命，必当详审，复奏允当，然后施行”的表述，但在实际执行中，其主要是起到将皇帝文书传达给六科的作用，只是起到了收发的作用。

其次，通政使司开拆实封和书写副本的功能，是明代文书制度中很大的漏洞。文书在上呈皇帝之前，由通政使司拆封，过目者多，难免泄漏，其弊不可胜言。《菽园杂记》称：“一有讦奏左右内臣及勋戚大臣者，本未进而机已泄，被奏者往往经营幸免，原奏者多以虚言受祸。”^[29]

其三，明代中期以后，通政使司作为喉舌之司以通上下之情，以达天下之政的作用越来越小，下降为朝廷权威政治势力的附庸。明初朱元璋设立通政使司，是以传递章奏和出纳帝命的职能，来实现对政府良性运作，政务畅通的一种监督，是保证政通的一种政治手段。但正是由于通政使司处于上令下宣、下情上达的这样一种特殊地位，是上下信息交流的枢纽，使得朝廷中权威的政治势力都试图控制它，来传递对自己有利的信息或阻塞对自己不利的信息，让通政使司成为自己政治势力的附庸，为巩固和强大自己的势力服务。正德朝，太监刘瑾当政时，“有白红二本，入御者名白本，送瑾者曰红本，盖以纸色分别，逼上无君乃至此”。世宗晚年，“西宫奉道。凡内外朝臣封事，直达大内者名为前朝本，他方士辈进药饵进秘法，以及斋醮诸鄙事，皆不复经由士人之手，竟从宦寺宫人传至御前，以其西苑出入，名为后朝本”^[30]。正统朝，太监王振用事，于谦不与为谋。时任通政使的李锡充当王振的打手，“李锡阿振指，劾谦”^[31]。权相严嵩当政时，以继子赵文华主通政司，“凡奏章到，文华必将副本送嵩与世蕃，先看三四日后，方才进呈。本内情节，嵩皆预知，事少有干于嵩者，即先有术以为之弥缝。闻御史王宗茂劾嵩之本，文华停留五日方上，故嵩得以辗转摭饰其恶。”故时人愤怒地言道，作为“纳言之司”的通政司，“乃嵩之鹰犬”^[32]。崇祯朝党争中，魏光国疏论亓诗教，“为通政沮格”，“夫要截实封者斩，自来奸臣不敢为，而诗教为之，此无礼于君者”^[33]。由此可见，此时通政使司已经完全成为政治势力的附庸，成为政治斗争的工具。

【注释】

[1]《明史》卷七十三《职官志》

[2]《菽园杂记》卷九

[3]《春明梦余录》卷四十九《通政使司》

[4]《明史》卷七十三《职官志》

[5]《典故纪闻》卷七

[6]《菽园杂记》卷九

[7]《礼部志稿》卷十《诸司奏事仪》

[8]《明会典》卷四十三《诸司奏事仪》

[9]《春明梦余录》卷四十九《通政使司》

[10]《明太宗实录》卷二十九

[11]《春明梦余录》卷四十九《通政使司》

[12]《明史》卷六《成祖本纪》

[13]《明会典》卷一百二十九《上书陈言》

[14]《明史》卷一百三十九《萧岐传》

[15]《万历野获编》卷二十《章奏异名》(www.daowen.com)

[16]《春明梦余录》卷四十九《通政使司》

[17]《明臣奏议》卷一《太平十二策》

[18]《明史》卷一百三十七《桂彦良传》

[19]《明史》卷一百五十一《李至刚传》

[20]《明史》卷一百四十七《黄淮传》

[21]《明史》卷二百九《冯恩传》

[22]《明史》卷一百三十八《杨靖传》

[23]《烈皇小识》卷三

[24]《万历野获编》卷二十《通政司官》

[25]《明史》卷一百五十《古朴传》

[26]《明史》卷一百七十七《王复传》

[27]《明史》卷七十三《职官志》

[28]《明史》卷七十四《职官志》

[29]《菽园杂记》卷九

[30]《万历野获编》卷二十《章奏异名》

[31]《明史》卷一百七十《于谦传》

[32]《明臣奏议》卷二十五，杨继盛《请诛贼臣疏》

[33]《明史》卷二百三十六《夏嘉遇传》