明成祖称：“设通政使司所以决壅蔽达下情。”^[5]《菽园杂记》称，设通政使司是“祖宗关防奸党，通达下情之意”^[6]，根据设置目的，以及其职能性质，通政使司属于明代皇帝文书监督系统的组成部分，是保障政令顺畅、下情通达的一项政治制度。通政使司在皇帝文书系统的作用主要通过奏事、帝命审复及章疏封驳、开拆实封等方面实现。

①朝班奏事。

通政使是朝班中专门负责奏事的官员。明代日朝和晚朝奏事有不同的方式和内容。

第一，早晚朝奏事的区别。

洪武二十九年（1396年），制定了日朝和晚朝奏事的制度，规定早朝时，“凡上御奉天门，百官行叩头礼毕，分东西班序立，仪礼司依次赞某衙门奏事，奏毕复入班候，诸司奏完，仪礼司赞奏事毕退出”。而晚朝时，“惟通政司六科给事中守卫官奏事，各衙门有军情重事许奏，余皆不许”。这种规定，使早朝和晚朝在功能上有所区分，早朝是一般事务的上奏和处理，而晚朝则是重要事务和国家大政的上奏。永乐四年（1406年），“令六部及近侍官有事当商确者，皆于晚朝陈奏”，将这种功能上的区分更加明确化。同时，永乐朝对早朝朝仪也有所变更。永乐七年（1496年），“令大寒早朝，上御奉天门，百官行叩头礼，侍班俟鸿胪寺官引谢恩见辞人员行礼毕，驾兴御右顺门内便殿，百官有事奏者以次入奏，无事者退治职务”^[7]。

第二，奏事内容的规定。

洪武二十八年（1395年）规定了各衙门奏启事目。五军都督府应奏启的事务包括：军情、机务、守卫门禁等事、修筑城池、改设卫所、赏赐、马匹关换转销等项、提问军职、整点大军、官员房屋、调拨官军及升调队伍、内外军官奔丧迁葬祭祀、旗军并枪升用、月报为事军官、官军有弟侄儿男为事充军告完聚、关领军器、给配为奴人口告给聚、提取边境恩军、查理军士回话、军官替职未及六十岁者各都司年终回销未、完勘合官吏、还乡老幼军属、首告收藏军器、知在原告患病在逃病故等。吏部应奏启的事务包括：除授官员升调改除黜陟、开设革并衙门、袭爵封赠、诰敕散官、土官承袭、致仕官员、贴黄、给由起复考核给假官员、监生问事吏员书写告出仕、放回事故人材秀才、官员人等告侍亲残疾、送问五品以上官员、起取人材秀才、官员复姓更名、官员告极刑、吏告重役、京官并问事书写人告丁忧、进人材秀才册等项。户部应奏启的事务包括：岁奏会计税粮马草、改拨粮储、赈济饥民、赏赐、水旱灾伤、抛荒田土除豁税粮、攒运边方粮储、调拨官军屯种、为事官军告免追该扣俸粮、给散煎盐工本、预备粮储、提问在外五品以上官员在京官员、原告病故拖欠并侵盗钱粮追征无纳、归并州县点闸户口、钦给官民房屋田地、各处盘点粮斛等项。礼部应奏启的事务包括：赏赐、军官祭祀、建言、表笺、灾异、旌表、科举、四夷进贡、铸降印信、罢闲事故生员、雨泽、日月交食、历日、馆待宾客、侍亲、遣官祭祀、为格为例、冠婚丧祭、外国请求、考究礼仪制度、厨役告事故、下程钞锭、僧道度牒等项。兵部应奏启的事务包括：选用军职升调袭替除降等项、军务、诰敕封赠、马政送收关换整点调拨、优给、贴黄、符验、升用总小旗、整点大军、开设衙门、优给军役等项、调拨官军、整理驿传、投充力士校尉、军职官员家人投军、军官军人告给正军、垛集首报查理军士、旗军勘合由帖、给赏、军官复姓更名、原告逃故、护卫军旗及边卫恩军有犯提取、提问军职并在京文职及在外文职五品以上官等项。刑部应奏启的事务包括：追问党逆、处决重囚、犯法军官、送问并伸诉回话等项、首党逆原告实引赏发落犯人涉虚抵罪疏放被诬者、提问军职并在京文职及在外五品以上官、各衙门盘获犯属、提边远恩军、病故原告并被问军官、追赃不足家属、绑缚民害等项得实引赏原告发落犯人、抄札入官马骡、编发恩军工役囚人进册等项。工部应奏启的事务包括：水利水害、修筑河岸桥道、在外修理城池衙门公廨仓等项营造支用、官物差拨军民人匠、在京在外卫所营造及修理船只关支一应物料、成造军器军装、关支军器、赏赐、收买牛只农具、各处差人解纳铜铁等项颜料门上秤折、起差均工人夫、提到工役故囚补役户丁告单丁田粮重大老疾及有充军、在京住坐仓脚夫老疾告回原籍等项。都察院应奏启的事务包括：处决重囚、追赃不足家属、追问并伸诉回话、追问党逆、病故原告及军官相视、抄札等项入官马骡、赏赐、犯法军官、点差御史、提取边军、提问军职并在外文职五品以上官在内京官等项。大理寺应奏启的事务包括：引奏军官、日奏审过刑名月奏囚数、军官应合袭荫子孙并授封祖父母父母妻有犯、驾前将军力士校尉有犯重罪并二次犯罪者等项，对大理寺重刑覆奏也做出了规定。此外，还规定了五军断事官、十二卫应奏启的事务。^[8]

第三，奏事方式。

洪武二十九年（1396年）规定，朝班奏事时，五府、六部、都察院、通政司、断事官、十二卫等衙门，可以在朝班中照依定例具本奏启，而其余官员人等若有事奏，则不能直接在朝班中上奏，而是由六科给事中各派一员，依据其该管事务，每日于午门外将奏章集中收集起来，然后再集中入奏。

明初，朝班没有上奏件数的规定，“每遇常朝，通政司奏事，原不拘起数”。从太祖朱元璋开始，“列圣临朝，每至日昃，不遑朝食，惟欲达四聪以来天下之言”，意图利用上朝来更多地处理官员的上奏。但是，从宣德十年开始，“英宗以幼冲即位，三阁老杨荣等虑圣体易倦，因创新制，每日早朝止许言事八件，前一日先以副本诣阁下，豫以各事处分陈上，遇奏，依所陈传旨而已。”景泰以后，上朝时辍时复，处理上奏的件数也越来越少，“至天启时，惟奏二事”。崇祯号称勤政，但也只是“奏四事”，而且奏事流于形式，“格套相沿，无禆实政”^[9]。

第四，通政使在奏事中的作用。

虽然有比较严格的早、晚朝奏事规定，但由于通政使负有通达下情之责，所以奏事有特权。“洪武中，通政使门下有一红牌，书云‘奏事使’，当时恐下情不得上达，执此牌，可以直入内府，守卫等官不敢阻。”洪武三十年，“令通政司许早晚朝奏事及有军情重事不时入奏，其各衙门凡有一应事务，止于早朝大班内奏启，不许朝退又将琐碎事务于右顺门题奏”。为了保证皇帝能快速掌握各种信息，永乐朝还规定“通政司，达四方奏牍，早晚须朝”，而其他部门百官，“皆于早朝奏事，非警急事当奏者，不须赴晚朝，听在司理职务”^[10]，显示了通政使司在皇帝的信息交流中的重要性。(www.daowen.com)

②帝命审复及章疏封驳。

通政使司具有审复帝命的职能，即“纳言之官，命令政教必使审之，既允而后出，则谗说不得行，而矫伪无所托矣”；同时也有对内外章疏的封驳之责，即“敷奏复逆必使审之，既允而后入，则邪僻无自进，而功绩有稽矣”^[11]。公文、实封如有违误、差错，情重者奏请治罪，情轻者退回改正。

另外，通政使司对在外题本、奏本，在京奏本都负有传达递进之功能，如果有径行封进者，通政使司要参驳治罪。体现了通政使司对文书纠举稽查的职能。

③实封文书的筛选审察。

由通政使司对实封文书进行拆封、誊副，是对上呈文书的一种筛选和审察，目的是将相关文书集中处理，提高工作效率，同时减少诬告等蔽情的发生。

明初实封直达御前的规定，致使皇帝的文书处理工作量巨大。为了使统治者及时了解情况，使下情通达，明代建立了建言上书制度。规定：“凡国家政令得失，军民利病，一切兴利除害之事，并从五军都督府、六部官面奏区处，及听监察御史、提刑按察司官各陈所见，直言无隐。”考虑到检举、密告等文书的保密性问题，洪武十年（1377年），还制定了文书实封直达御前的制度，“若内外大小官员，但有本衙门不便事件，许令明白条陈，实封进呈，取自上裁。若知而不言，苟延岁月者，在内从监察御史，在外从按察司纠察”。除了内外大小官员有权利上书建言外，还规定“若百工技艺之人，应有可言之事，亦许直至御前奏闻，其言可用，即付所司施行”。永乐四年（1406年），“诏通政使，凡上书奏民事者，虽小必以闻”^[12]。

在鼓励建言上书的同时，也制定了一些限制措施。一是要求文书直言、简洁，“其陈言事理并要直言简易，每事各开前件，不许虚饰繁文。”二是对建言上书中的一些违规行为制定了惩罚措施，“若纵横之徒，假以上书，巧言令色，希求进用者，杖一百”。“若称诉冤枉，于军民官司借用印信封皮入递者，借者及借与者皆斩”^[13]。三是严惩阻碍上书的行为，“凡在外大小各衙门官，但有入递进呈实封公文至御前，而上司官令人于中途急递铺邀截取回者，不拘远近，从本铺铺司铺兵赴所在官司告举，随即申呈上司，转达该部，追究得实，斩其铺司铺兵。容隐不告举者，各杖一百，若已告举而所在官司不即受理施行者，罪亦如之”。

由于这种鼓励天下臣民上书的制度，致使文书数量激增。加之国家日常政务增多，题奏本章的件数也越来越多。虽然每本奏本有千字之内这样的字数限制，但并不限制件数。题本更无字数和件数的限制。这必然导致文书数量巨大，工作量巨大，完全由皇帝一人通览是不可能的。同时，密封至御前，也无法防止诬告、匿名章疏的情况。所以从洪武朝开始，就有人反对实封直达御前的做法。洪武十七年（1384年），士人萧岐上书，反对实封，称“帝刑罚过重，讦告风炽。请禁止实封，以杜诬冈，依律科狱，以信诏令”^[14]。

有鉴于此，从永乐年间开始，通政使司在将文书上呈皇帝之前，可在公厅拆封，“眼同开拆，仔细检看”。开拆后，根据文书的内容，“于底簿内誊写略节缘由”，即书写副本，然后奏闻。“凡投通政者，不尽得上闻。其或事体窒碍，或情节矫诬者，一切驳回，但存案备照”^[15]这一环节，可以对上呈文书起到筛选审察的目的，防止匿名、诬告等文书的干扰。天顺年间，因为常有投递匿名文书的现象，所以通政使司在筛选审察上又实施了更加严厉的措施，“始有关防，然其时但拘留进本人在官候旨，旨出即纵之”，以此来杜绝匿名奏本。通政使司开拆实封，遇有机密重情，须“随时封进，不许迟留”。嘉靖十二年（1533年）还令，凡军机大事，“不拘斋戒日期，照常封进”^[16]。

在文书上呈皇帝之前，先由通政使司开拆审察，这种做法从提高办文效率的角度看，是有积极作用的。按照明代的制度，天下所有官民，都有上书陈情建言的权利，因此可以想象每天文书数量之巨大。这些文书涉及内容主题不同，相关机构不同，重要程度不同，事情缓急不同，等等。先由通政使司开拆实封，将这些文书节略内容，誊写副本，分类上奏，一方面可以起到筛选的作用；另一方面，也可以节约内阁、皇帝等这些中央核心办文机构人员时间，加快文书处理的速度，从而提高办文效率，减少行政运行的支出。