①明代中后期覆奏制度的败驰。

覆奏制度是保证皇帝文书及时下达的一项重要制度，有了这项制度，可以保证政令的畅通，所以明代对文书覆奏的执行是严格的。如果皇帝文书得不到准确、有效、快速的下达和执行，要受到相应的惩治：“凡奉制书有所施行而违者，杖一百。违皇太子令旨者，同罪。其稽缓制书及皇太子令旨者，一日笞五十，每一日加一等，罪止杖一百”^[35]。这些措施，对保证皇帝文书的执行有积极作用。

但是，到了明代中后期，国家吏治整体败坏，官员丧失责任心，玩忽职守。迁延到神宗时期，这种情况愈发严重。大学士张居正痛心疾首地指出，此时国家政事有五大弊政：“曰宗室骄恣，曰庶官宦旷，曰吏治因循，曰边备未修，曰财用大匿。”^[36]“吏治因循”是导致政令不畅的根本。各级官僚都“不知本职所在”，或玩忽职守，或因循守旧，“礼官不行申明，御史不行纠奏”；“各衙门在官钱粮漫无稽查”；“主钱谷者不对出纳之数；司刑名者未借律例之文”，致使”政多纷更事无统纪”，“上下务为姑息，百事悉从委徇”。在皇帝文书复奏制度上的败驰，主要表现在以下方面：

一是皇帝文书五日覆奏制度被破坏。明制，皇帝文书抄到六部衙门后，六部各衙门必须在五日内将处理结果覆奏，以便了解皇帝文书的执行情况。但到万历朝，这一制度不再被执行，皇帝文书抄到六部以后，多被稽延，“近日朝廷诏旨，多废格不行，抄到各部，概从停阁，至于应勘应报，奉旨下地方官，辄视为故纸”。

二是皇帝文书下达后，不能被有效执行，而是多方拖延，不付诸实施，“有一事而数十年不完者，文卷既多沉埋，干证半登鬼录”。各衙门官僚玩忽职守，上行下效，相沿成风，以至“积习生弊，有颓靡不振之渐，有积重难反之几”。

②考成法对覆奏制度的修复。(www.daowen.com)

为了改变吏治因循、政令不畅的局面，张居正在万历元年（1573年），上《请稽查章奏随事考成以修实政疏》，推行“考成法”，厉行改革。

考成法对覆奏制度的修复具体采取了以下措施：

首先重申了皇帝文书的覆奏制度。“凡奉旨事务，数日之内即行题覆，其地方合行覆奏，要严立期限，从实查核”^[37]。在具体执行上，有更加细致的规定：凡是抄出的内外一应章奏，由各该部、院题覆，将下达处理的情况报告。如需行各抚按官，则以事务的“大小缓急为限”^[38]，定出处理的具体期限。

其次，将官员对皇帝文书的处理成绩纳入官员政绩考核的体系。其基本原则是，文书“覆奏，要严立期限，从实查核”，而且“吏部即以此科课”^[39]。具体措施是：凡六部，都察院遇各章奏，或题奉明旨或复奏钦依，转行各衙门，俱先酌量道里远近，事情缓急，立定程期，置立文簿存照，每月终注销。除通行奏章不必查考者照常开具本外，其有转行复勘，提问议处，催督查核等项，另造文册二本，各注紧要略节及原立程限，一本送科注销，一本送内阁查考，该科照册内前件，逐一附簿候查，下月陆续完销，通行注簿，每于上下半年缴本，类查簿内事件有无违限未销，如有停阁稽迟，即开列具题候旨，下各衙门诘问，责令对状，次年春夏季终缴本，仍通查上年未完，如有规避重情，指实参奏。秋冬二季，亦照此行。又明年仍复挨查，必俟完销乃己。若各该抚按官奏行事理，有稽迟延阁者，该部举之。各部院注销文册有容隐欺蔽者，科臣举之；六科缴本具奏有容隐欺蔽者，臣等举之。”

考成法的实行，使得文书处理效率成为体现官员政绩的重要指标，对文书的执行不仅“月有考，岁有稽”，而且还落在实处，“不惟使声必中实，事可责成，而参验综核之法严，即建言立法者，亦将虑真终之罔效，而不敢不慎其始矣”^[40]。所以，考成法颁行后，官场上因循怠玩，姑息偷安的吏风为之改变，“自是一切不敢饰非，政体稍肃”^[41]。