皇帝文书是国家的决策性文书，封建国家通过皇帝文书来制定和发布重大决策、重要的方针政策，形成重要的指示、决定，阐明重大战略措施和工作步骤。这些重要的决策文书在形成过程中，必须要有一个多方征询意见，广泛论证的过程。部议和廷议就是明代为保障皇帝文书在决策上的正确性而建立的一种制度。隆庆五年（1571年）的“俺答封贡”，就是利用廷议制度，形成正确决策文书的一个典型事件。

明代中期以后，占据着河套地区的蒙古鞑靼各部不断进扰内地，困扰着明朝的统治。嘉靖中期，蒙古俺答汗的势力兴盛，不断率部众袭扰延绥大同诸边。明朝政府在河套一带花费巨额经费，但“战无尺寸功”^[16]。嘉靖二十五年（1546年），三边总督曾铣上疏请复河套，加强北方防务。但这个建议成为了当时内阁纷争的牺牲品，曾铣被杀。从此，明朝政府再无一人敢言收复河套之事。俺答入侵的次数越来越频繁，规模也越来越大。嘉靖二十九年（1550年）夏，俺答兴兵南下，大掠北京周围的怀柔、顺义、通州等地，“畿甸大震”^[17]，酿成明代著名的“庚戌之变”。此后，俺答部仍不时入侵内地，致使明朝京师多次戒严，成为当时统治者的一大祸害。但这种情形到隆庆朝有所改观，一方面是明朝注重了九边建设，边防得到加强；另一方面，蒙古鞑靼内部消耗过大，内部纷争不断，实力有所减弱。隆庆四年（1570年），鞑靼内部再次发生矛盾，俺答汗与其孙把汉那吉因争夺三娘子为妻而翻脸，原为把汉那吉之妻的三娘子，被俺答夺取，把汉那吉心中忿恨，遂于是年十月归附明朝。当时负责北边防务的总督王崇古和大同巡抚方逢时卓有远见，上疏主张乘机采取安抚政策，与蒙古各部“因与为市”^[18]，缓和内地与蒙古鞑靼的紧张关系。朝廷内的一些臣僚，如都给事中章甫端、张国彦，给事中宋应昌、张思忠等也上疏，支持“虏酋封贡互市事”，与王崇古的上疏“互有异同”^[19]。这些人的建议在朝廷中引起了激烈的争论，隆庆帝一时不能决定，遂“诏并下部议”，下令由兵部主持廷议，共同讨论决策方案。于是“兵部集府、部、科道诸臣廷议之”。廷议中出现了非常激烈的争论，“定国公徐文璧、吏部左侍郎张四维等二人皆以为可许。英国公张溶、户部尚书张守直等十七人以为不可许。工部尚书朱衡等五人以为封贡便，市不便。独都察院佥都御史李棠极言宜许状”。主持廷议的兵部尚书郭干“淆于群议，不知所裁，姑条为数事，以塞崇古之，大抵皆持两端”，形成了一个模棱两可的文书：在封号上，“其锡封号，请如朵颜三卫例，先授都督职衔，令虏酋各自为部，不相统摄，俟虏奉贡惟谨一二，不犯边，徐议封爵”。在贡市方面，“其定贡额，请留虏使于边城夷馆，毋令入京师，其所贡马督抚官代进，赏赉及其余马价如付督抚给散，以后渐欲增加，即闭关谢绝，其议贡期请以二月为率，勿拘圣节，其立互市，请令今岁暂一开，以观事机。其铁锅并硝黄钢铁皆禁勿予，有不如约，即当奏罢。其议抚赏，请预为约束，止及于守市，夷人其因到边求赏者不许”。在归降上，“其议归降，请招抚如旧，无绝归正之路，其严边备，请以羁縻战守事付之崇古，……请饬诸将日夜警备，有造言饰诈而玩愒宴安者罪之。”这样的决策文书，相当于没有决策，是毫无意义的，自然不能被接受，“上以为未当”。讨论没有结果，自然还要继续讨论，“令部臣更议以闻”^[20]。几天后，“兵部奉旨再议北虏封贡事宜”。在第二次的廷议中，意见渐次统一，“请如崇古议，封俺答王号，余酋授都督指挥千户职衔”。在具体执行上，也形成比较行之有效的措施：“今岁贡期已过月，听于三四月后一行，以慰诸夷之望。互市之时，先定入市马匹之数，以杜争端，其贡使不得至京。铁锅等物得阑出，及他事仍执初议。”在边防事务中，也指出：“今日之事，以及时内修为图，以久任责成为要务。惟皇上丁宁督抚诸臣，乘时整饬边备务，使常胜之势在我，意外之变无虞，以纾宵之忧，慰安攘之望。”这一廷议结果，得到皇帝的认可，“上允行之”。因此，“封虏酋俺答为顺义王，赏大红五彩纻丝蟒衣一袭，彩段八表里，赐之敕”^[21]。恢复了贡市，蒙古与内地的经济交往得以正常进行。

在这一事件中，由于广泛征求官员的意见，在廷议中进行深入讨论，对各种可供选择的方案多方论证，终于做出了最优化的决策，也达到了非常好的效果。据记载，封贡议成，“俺答率诸部受诏甚恭，使使贡马”^[22]。从此，数十年来不断南犯的蒙古鞑靼部，“事朝廷甚谨，部下卒有掠夺边氓者，必罚治之”^[23]，北部边境各民族友好相处，人民得以修养生息，“边境休息，东起延、永，西抵嘉峪七镇，数千里军民乐业，用用兵革，岁省费什七”^[24]。(www.daowen.com)

由此可见，作为决策工具的皇帝文书，在形成过程中，经过了研究、设想、比较、选择的过程，廷议作为这一过程中的重要环节，起到了博采众议、发挥集体智慧的作用。这一制度，对保障皇帝文书在决策上的正确性和执行上的有效性，具有积极的作用，是一种值得肯定的制度。