封驳制是在秦汉谏议顾问制度的基础上发展而来的。秦代始设给事中，汉代沿用，属于兼职，由加官而成为皇帝的近侍之臣。大夫、博士、议郎等官，一经加上侍中、给事中、给事黄门，即变为皇帝的参议顾问，可以出入禁中，侍宿左右，应对诏问，对皇帝的决策颇有影响。三国时期，谏官隶属侍中寺。侍中寺的主要职掌是负责皇帝生活上的侍奉，学术上的顾问，政治上的咨询谋议和谏净。曹、魏以及蜀、吴，都沿用汉末之制，建立了侍中寺，同时又有所发展，其侍奉起居生活的职责有所淡化，而政治上参与谋议和谏诤的职能更为重要。到西晋时期，侍中寺发展为门下省，长官仍为侍中。谏官统归门下省，其主要职掌是“备切问近对，拾遗补阙”。东晋以后，出现了中书省、门下省、尚书台共掌国政的趋势，“东晋以来，天子以侍中常在左右，多与之议政，事不专任中书，于是又有门下，而中书权始分矣”^[1]。到了南北朝时期，门下省职权进一步扩大，主要是有了封驳之权。梁朝给事中“掌侍从左右，献纳得失，省诸奏闻，文书意异者，随时为驳”，明确了给事中可以随时匡正君主国事，谏诤朝政得失，驳正文书正误。这一职权的确立，为封驳制度的进一步发展，奠定了基础。

从隋唐开始，封驳制度进入发展完善阶段。隋初，设立门下省，专司言谏之职。门下省设给事中，执掌主要就是“省读奏案”。《历代职官表》称：“省读奏案正与今抄发本章相近，则六科职掌所沿，亦本于隋代也。”^[2]所以说隋代是封驳制度发展承前启后的重要时期。唐代，给事中隶门下省，设4名，秩正五品。给事中执掌中，章奏和诏敕的封驳是其重要工作。据《新唐书·百官志》记载：“凡百司奏钞，侍中既审，则给事驳正违失，诏敕不便者，涂窜而奏换，谓之涂归。”^[3]其封驳的范围也更加广泛：“凡制敕不便于时者，得封奏之。刑狱有未合于理者，得驳正之。天下冤滞无告者，得与御史纠理之。有司选补不当者，得与侍中裁退之。率是而行，号为称职。”^[4]由此可见，唐代形成“中书主出令，门下主封驳，尚书主奉行”的政治制度，使门下省的封驳权进一步确立，封驳制走向完善。(www.daowen.com)

封驳制度自唐末至元末，进入曲折阶段。执掌封驳的机构几经更革，封驳的范围和内容也反复变动，甚至被削弱。宋初承唐制，仍设三省，但门下省的地位降低，被排斥在中枢机构之外，封驳权已不复存在。至神宗元丰改制，又恢复了“中书省取旨，门下省覆奏，尚书省施行”的行政体制，这时门下省的机构编制有了较大的扩展。据《历代职官表·都察院》记载：“门下增设后省，以左散骑常侍、左冲议大夫、左司谏、左正言、给事中为门下后省属官，设案六。”即分治吏、户、礼、兵、刑、工六房，专司审驳事宜，与谏院分别掌领封驳和谏议事宜。南宋官制较简单，三省合一为门下后省，“以给事中为长官，四员为额”，“掌封驳书牍”^[5]，机构相对独立，地位也大大提高。元代给事中地位下降，封驳执掌也被削弱。元初完成了三省制向一省制的过渡，立中书省，总内外之政。门下省和谏院既罢，不设谏官，虽然保留了给事中一职，但已不具封驳职掌，“凡奏闻之事，悉纪录之，如古左右史”^[6]，其职掌仅掌记注，封驳之责名存而实亡。