在实际运作中，票拟的文书流转程序包括三个主要的文书处理环节：

第一个环节，内外一应章奏，先上达皇帝，皇帝先将要处理的文书综览一遍。“祖宗旧规，视朝回宫之后，即奏事一次，至申时又奏一次，内侍官先设御案请上文书，即退出门外。”皇帝看过以后，再“发内阁拟票”。自中期以后，大多数皇帝对这一程序不甚重视，只将其视为一种形式。到隆庆初年，就不在宫内设览本御案，皇帝御览文书更是流于形式，“司礼监官奏文书，先帝（隆庆帝）止接在手中，略览一二，亦有全不览者”。

为了让皇帝在浏览奏章时省时省事，一些大臣还想出了一些办法，如大学士高拱提出，除了“科道及各衙门条陈论劾本章”需要通篇“全览”外，“各衙门题奏”则可针对主要内容做出文摘，以便皇帝综览：“如各衙门题覆，除前一段系原本之词不必详览，其拟议处分全在案，呈到部以后一段，乞命该监官每日将各本案呈到部去处，夹一小红纸笺，皇上就从此览起，则其中情理及议处当与不当，自然明白”^[58]，大臣为了让皇帝能看一看奏章，不可谓想得不周到。但到万历时期，皇帝几十年不见大臣，所以高拱想让皇帝每日详看奏章，无论有什么“节要之法”，都无异于痴人说梦。但无论皇帝个人的行为如何，从文书流转的环节和程序上，仍是先将文书上达皇帝。

第二个环节，是下阁拟票，即以皇帝名义，将章疏下到内阁，由内阁草拟出谕旨。在这个环节中包含两个问题：首先，票拟前，内阁如何与皇帝交流，如何承皇帝的旨意而行。其次，票拟中，由谁来主持票拟，怎么票拟。

票拟虽然是内阁之职，但草拟皇帝文书毕竟是为皇帝代言，所以在票拟之前要秉承皇帝意图。一种方式是内阁当面承皇帝旨意后票拟。仁宣到英宗时期，皇帝经常召见阁臣，当面授意，“凡有谘访论议，或亲临幸，或召见便殿，或奉天门，或左顺门，屏开左右，造膝面谕，以为常制”，内阁面承旨意后，遵皇帝意图拟旨。“如宣宗章皇帝屡幸内阁”，“英宗睿皇帝视朝将罢，不时面召李贤，宪宗纯皇帝亦常召李贤、陈文、彭时”。第二种方式是皇帝下密旨给内阁，“密旨则用御前之宝封示”，内阁根据密旨撰拟文书。第三种方式，也是最常用的方式，是皇帝遣司礼监太监到内阁，传达皇帝意旨，内阁再据此拟旨。如宪宗朝，时常“遣司礼监太监如牛玉、怀恩一二人到阁计议”。

但是到弘治后期，阁臣与皇帝的交流不再顺畅，皇帝不再召对大臣，面承旨意的机会当然没有了，大学士刘健对此深有感触：“朝参讲读之外，不得复奉天颜”；甚至“司礼监太监亦少至内阁”；下阁拟票的中间的环节越来越多，越来越复杂，“朝廷有命，令必传之太监，太监传之管文书官，管文书官方传至臣；内阁有陈说，必达之管文书官，管文书官达之太监，太监乃达至御前”^[59]。阁臣与皇帝的交流几乎是不可能的了。在这种情况下，谁掌握了票拟的实际权力，就等于掌握了以皇帝名义发文处置的权力。内阁票拟的控制权，可以通过对内阁大学士的权力分配来分析。

内阁建立之初，入值的大学士有多人，他们之间并无主次之分，而是各司其职，各自向皇帝负责。随着阁权逐渐加重，大学士之间也开始有了分化，“至仁宗而后，诸大学士……品位尊崇，地居近密，而纶言批答，裁决机宜，悉由票拟。……诸辅之中，尤以首揆为重”^[60]。仁宣时期的杨士奇、杨荣、杨溥深受信任，当时的内阁实际由他们三人主持，虽无首辅的名义，但阁臣间主次等差已渐露端倪了。尤其是英宗即位后，皇帝年幼，“太皇太后推心任（杨）士奇、（杨）荣、（杨）溥三人，有事遣中使诣阁咨议，然后裁决”^[61]，三杨掌握了票拟谕旨的实际权力。由于其主持票拟批答任务繁重，“位尊恶烦，特奏以少詹事兼讲读学士王直、王英专知诰敕，然内阁实总之后。直、英出理部事，以侍讲学士陈循、马愉、侍讲曹鼐代之，寻革，并入内阁”^[62]，将“知诰敕”这种日常皇帝文书处理工作剥离开来，基本具备了由三杨负责票拟，而职位较低的翰林（后为内阁学士）专典诰敕的分工雏形。(www.daowen.com)

天顺元年（1457年），明英宗升吏部右侍郎李贤为尚书兼翰林学士，“掌文渊阁事”^[63]，如此明文规定某大学士掌文渊阁事务，这在明朝历史上是前所未有的，说明李贤已明显超过当时同在内阁的彭时和吕原，位居首席了。《明史·李贤传》也称：“终天顺之世，（李）贤为首辅，吕原、彭时佐之，然（李）贤委任最专”。也正基于此，《明史》自李贤始，各有关列传对任首辅者，大多有所注明。这反映了阁臣之间权力的分化，以及内阁首辅制的开始出现。当时，英宗对作为首辅的李贤非常信任，“每独对，良久方出，遇事必召问可否，或遣中官就问，”首辅对章疏票拟的决定权是可想而知的。曹钦之反也从反面说明作为首辅的李贤，在撰拟皇帝文书中的权威性。曹钦反时，“击贤东朝房，执将杀之，逼草奏释已罪，赖王翱救，乃免。贤密疏请擒贼党，时方扰攘，不知贤所在。得疏，帝大喜”^[64]。此时，内阁中其他大学士也都参与或主持皇帝文书的起草，负责知制诰。天顺初，石亨、曹吉祥用事，大学士吕原和岳正共同起草敕谕，“列亨、吉祥罪状，……二人怒，摘敕谕中语，谓阁臣谤讪”^[65]。天顺元年（1457年）七月五日，承天门火灾，英宗命岳正撰写敕谕，岳正草敕曰：“乃者承天门灾，朕心震惊，罔知所措意。敬天事神有未尽欤？祖宗成宪有不遵与？善恶不分，用舍乖与？曲直不辨，刑狱冤与？征调多方，军旅劳与？赏赉无度，府库虚与？请谒不息，官爵滥与？贿赂公行，政事废与？朋奸欺罔，附权势与？群吏弄法，擅威福与？征敛徭役太重，而闾阎靡宁与？谗奔兢之徒幸进，而忠言正士不用与？抑有司阘茸酷暴，贪冒无厌，而至军民不得其所与？此皆伤和致灾之由，而朕有所未明也。今朕省愆思咎，怵惕是存。尔群臣休戚惟均，其洗心改过，无蹈前非当，当行者直言无隐。”矛头直指皇帝之过和权势熏天的石亨和曹吉祥，“负气敢言”的岳正，虽然不是首辅大学士，但利用撰拟敕谕的权力，说出了当时很多人想说但不敢说的肺腑之言，所以，“敕下，举朝传诵”^[66]。这也说明，虽然此时内阁中有了比较明确的首辅，但内阁中所有阁臣都能参与皇帝文书的撰写，远不到唯首辅之意是从的地步。

正德时期，可以说是一个过渡时期。一方面，此时内阁首辅对票拟和视草还没有绝对的权力。明武宗出巡前，曾谕阁臣们“照依内阁旧规，同寅协恭，谨慎公事”^[67]。此时内阁以杨廷和为首，但票拟和视草也非全依廷和。武宗欲封自己为威武大将军，就要求“内阁草制”，作为首辅，“杨廷和不可，辞疾不出”，于是武宗就转而求其次，“召梁储，面趣令草制”^[68]。说明当时在皇帝文书的撰拟中，并没有严格要求首辅来完成。另一方面，此时已基本完成了首辅主票拟，阁臣知制诰的基本分工。正德朝基本的票拟方式是，“红本到阁，首辅票拟，余唯诺而已”，而且“专司制诰”的官员，都“不预票拟”^[69]。

嘉靖朝完全形成了由内阁首辅主票拟的局面。嘉靖初年，杨廷和有迎立幼主之功，革旧鼎新之绩，威望大增，人称“救时宰相”，内阁“主次遂大分”。此后，随着嘉靖“委政内阁”和对内阁制度的完善和加强，阁权上升，首辅权力更是日益加重。嘉靖帝对首辅的信任和倚重，促使张璁、夏言和严嵩等一批权相的出现。首先得此殊遇的是自嘉靖八年（1529年）出任首辅的张璁。他以议礼之功受知于帝，嘉靖帝对他非常信任，遇有军政大事，嘉靖帝常常御笔亲书，征询张璁的意见，“密问还往，月以十数，称字及号而不名”^[70]。张璁俨然以内阁长官自居，“颐指百僚，无敢与抗者”^[71]，首辅独尊的局面出现了。继张璁之后任首辅的夏言，也是如此。他以赞助嘉靖帝改正祀典并善于撰写青词而得宠遇。在其任兵科给事中时，就曾上疏建言，要杜绝壅蔽矫诈之弊，革除径发中旨之弊，要将所有章疏下内阁票拟，说明他非常重视对票拟之权的控制。入内阁后，“政多自（夏）言出”。其他阁臣基本都“不能有为，充位而已”^[72]。夏言之后出任首辅的严嵩，更得嘉靖帝宠信。当时住在西苑的嘉靖与外界接触极少，除方士外，只有严嵩一人，能经常“独承顾问，御札一日或数下，虽同列不获闻”。当时同任阁臣的许赞、张璧“皆不闻票拟事，政事一归（严）嵩”^[73]，严嵩一人把持票拟大权。同时，严嵩为了全面控制皇帝文书，削弱原知制诰阁臣的权力，将内阁原设的一名由尚书或侍郎兼翰林学士衔，职掌“专典诰敕”的大臣撤销，改由侍讲、编修等低级史臣分掌其责，并委以亲信，这样他就能控制了包括诰敕文书的撰拟和章疏批答在内的全部皇帝文书了。

万历朝任首辅的张居正，权势熏天，朝廷内外都无一例外地认为他理所当然地应该主票拟之权。甚至在张居正回乡葬父之时，万历帝还“戒次辅吕调阳等‘有大事毋得专决，驰驿之江陵，听张先生处分’”。张居正即使是患病之时，也不放弃票拟大权，“求私宅票拟”。病笃之时，“帝令四维等理阁中细务，大事即家令居正平章。居正始自力，后惫甚不能遍阅，然尚不使四维等参之”^[74]。

至崇祯朝，首辅主票拟的格局又发生了变化。御史倪元珙上疏奏请，票拟之权不能完全由首辅独掌，而是要由内阁大学士分别票拟。崇祯八年（1635年），崇祯特地举行了一次票拟考试，“上御中左门，召詹翰九卿各官入见，发御前章奏，试以票拟”，然后根据官员票拟的结果来选择，“召在籍礼部左侍郎林钎、礼部尚书孙慎行、顺天府府尹刘宗周作速来京。越三日，上命文震孟、张至发俱升礼部左侍郎兼东阁大学士，入阁办事。时震孟以注籍未与票拟，盖特典也”^[75]，这样就使得内阁大学士都能参与票拟。所以，“其后本下，即令中书分之，首辅之权稍分”。但此时朝廷党争激烈，“水火之端启”，而内阁中书舍人又从中上下其手，“中书之弊种种矣”^[76]。所以这种变化并不能对明中期以来所形成的首辅主票拟的格局产生根本性的影响。

第三个环节，票拟后再行呈送皇帝御览，“恭请裁定”。主要是裁定所拟之旨是否符合皇帝意图，“若不当上意，仍发内阁再详拟上”^[77]。明人范守己曾在徐阶处看到世宗谕札及改定旨草，可以看出皇帝对票拟的裁定不是一般的走过场：“人尝谓辅臣拟旨，几于擅国柄，乃不然。见其所拟，帝一一省览窜定，有不留数字者。虽全当帝心，也必更易数字，以示明断。有不符意，则驳使再拟。再不符意，则谯让随之矣。故阁臣无不惴惴惧者。”^[78]