明代内阁以“掌献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”^[46]的执掌，直接控制着皇帝文书的形成。控制的范围，凡上之达下的诏、诰、制、册文、谕、书、符、令、檄等文书，均由阁臣“起草进画，以下之诸司”；下之达上的题、奏、表、讲章、书状、文册、揭帖、制对、露布、译等文书，亦统由阁臣“审署申覆而修画焉，平允乃行之”^[47]。“阁臣之职，专一视草代言，故其官谓之知制诰，若制词失体，以致轻亵王言，则阁臣为不职矣。”^[48]

内阁对皇帝文书形成的影响，经历了一个演变过程。

①明成祖即位后，“特简解缙、胡广、杨荣等直文渊阁，参预机务。阁臣之预务自此始”。内阁正式确立。这一时期内阁的皇帝文书形成具有两个特点：

首先，此时的内阁，对皇帝文书的形成，具有了一定的控制权力。主要体现在三个方面。一是代言的范围比翰林视草的范围扩大了。以“内阁七人掌内外两制”，承担了所有皇帝文书的撰拟。二是在文书上参与署名，表示对文书形成的责任。杨荣、金幼孜等人在起草皇帝文书时，在文书上“自署职衔，亦曰知制诰”^[49]。三是对皇帝文书的形成有了一定程度的控制权力。此时内阁学士对皇帝文书形成的控制，以其“预机密，典纶”^[50]的方式，得以强化。所谓“预机密”，就是协助皇帝参决政事；“典纶”就是代皇帝撰拟文书，起草诏敕。这两项执掌并不是孤立的，而应该是互为表里的。典纶是原来翰林官就具有的权限，但其实并不具有对皇帝文书形成的主动性，是完全听命于皇帝的。而内阁学士一旦具有了“预机密”的权力，对皇帝文书形成就具有了一定的主动性。预机密以后，再来典纶，就可以一定程度地对文书内容加以控制，进而参与决策。

其次，此时内阁的文书工作，并没有形成一个独立的系统。由于“入内阁者皆编、检、讲读之官，不置官属，不得专制诸司”^[51]，内阁的文书工作自然也不可能形成一个独立的系统。而且，成祖也是一个非常勤政的皇帝，对大学士的协助，“虽倚毗之意甚专，然批答出自御笔，未尝委之他人也”^[52]。(www.daowen.com)

②仁宣以后，随着内阁制度的发展，内阁对皇帝文书的撰拟，具有了更大的自主性和权威性，对皇帝文书形成的实际控制权限发生了实质性的变化。

首先，内阁有了掾属，具有了自己专门的文书处理机构。之前，内阁一直没有自己的掾属，“永乐初，命内阁典机务，诏册、制诰皆属之。而誊副、缮正皆中书舍人入办，事竣辄出”。直至“宣德间，内阁置诰敕、制敕两房，皆设中书舍人”^[53]。两房中书舍人“职掌书办”，受阁臣的差遣，以做文书事务为主。在皇帝文书形成中，中书舍人主要负责抄写由阁臣起草的文书。所以说，随着诰敕、制敕两房的设立，内阁有了专职的文书机构和文书人员。

第二，在皇帝文书的起草撰拟上，与翰林院有了比较明确的分工。内阁以内制的撰拟为主，从而掌握了制敕、诏旨、诰命、册表、宝文、各种祭文、经筵讲章，以及题奏、揭帖之属的批答；而翰林院以外制的撰拟为主，主要是文官诰敕文书。两类文书在国家政务中的重要性是不言而喻的。这一分工过程，是从仁宗洪熙到孝宗弘治逐渐完成的。仁宗时，“始命内阁专典内制，而择学士一人专管文官诰敕”，正式将内制和外制的撰写分开，由内阁和翰林学士分掌。正统后，又罢了专典外制的翰林学士，内制和外制的撰拟“皆属内阁”。但是到弘治七年（1494年），内制和外制的撰拟又分开了，在大学士徐溥的建议下，孝宗升李东阳为吏部侍郎、翰林侍读学士入阁，专典诰敕。于是又将外制的撰拟专付翰林，“以学士年深或尚书侍郎兼者为之，亦得以知制诰自署”^[54]。此时，翰林学士虽然署“知制诰”，但其控制的文书范围，只限文官诰敕，职能相对单一。而且。此时诰敕房已为内阁掾属，典诰敕的官员也是阁臣，所以说内阁控制的文书范围更大了。嘉靖六年（1527年），在张璁的建议下，嘉靖帝又规定，“今后一应制诏诰敕，着翰林撰”，翰林视草的范围又与内阁有了一定的交叉，但同时规定，翰林学士也不得在诰敕房撰写。到了嘉靖末年，又再次将翰林学士撰拟内制的权限收回，“复以翰林史官掌外制”，“若诏赦、敕革之类，必由阁臣，翰林诸臣不得预”，明确地将外制的撰拟归翰林院，而内制的撰拟归内阁。此后，这种分工基本延续。

第三，通过票拟掌握代皇帝批答奏章的权利。内阁对皇帝文书形成的直接控制，更主要的表现是票拟权利。所谓票拟，简单地说，是将需由皇帝进行批示的奏章，先由内阁大臣代替皇帝草拟谕旨，然后将谕旨草稿贴在该奏章上，再上达皇帝裁定。“宣庙时，始令内阁杨士奇辈及尚书兼詹事蹇义、夏原吉，于凡中外章奏，许用小票墨书，贴各疏面以进，谓之条旨。”开始先由阁臣或其他大臣来代替阅看章奏，并代皇帝拟写处理意见，起草圣旨。但此时皇帝仍掌握着文书的决定权，“中易红书批出，上或亲书或否。及遇大事大疑，犹命大臣面议，议既定，即传旨处分，不待批答”^[55]。所以内阁票拟并不能完全控制皇帝文书的形成，最后的决定权仍掌握在皇帝手中。宣德十年（1435年），七岁的英宗即位。皇帝年幼，根本不具备上朝议政和处理章奏文书的能力，“三杨虑圣体易倦，因创权制，每日早朝，止许言事八件”。对于要处理的这八件事，也在“前一日，先以副诣阁下，豫以各事处分陈上”，先将要处理的文书副本提前交到内阁，由内阁提出处理意见，拟写圣谕，然后，皇帝上朝时，“遇奏，止依所陈传旨而已。”英宗即位后，“始专命内阁条旨”，内阁之外的其他官员都不再具有票拟的权利。内阁完全掌握了代皇帝处理章奏，拟写谕旨的权力。孝宗朝，内阁更获得了皇帝文书下达的一些权利，“孝宗谓大学士刘健曰，先生辈亦传得旨”，内阁以对票拟皇帝谕旨文书的权利，占据了议政的最高层次。但是到弘治末年，皇帝又收回一部分撰写皇帝文书的权利，“上揽干纲，内阁条旨多出御笔”^[56]。此后，又恢复到正统时的处理方式，票拟条旨，一依内阁。