1920年陈炯明就任省长后，各项改革，雷厉风行，裁撤道尹、镇守使，另成立稽核局，对各县知事进行监督，以政绩作为考核；筹划开辟全省公路网；成立经济调查局，举办广东农品展览会，振兴本地农业；在广州设立生丝检查所及蚕种制造所，以改良丝料出产；将省政府的实业科改为实业厅，赋予更大的权责，以推动实业。不到一年，广州市丝厂增至五十余家；港商也投资开设农场及罐头厂；南洋归侨则在洽谈集资开发黄埔港；港、粤、沪商人筹办资本一千万元的股票交易所；成立广东全省总商会。同时广州还成立了各种工会组织，在工人中推广平民教育，维护劳工权益。

等机构。但大部分民间纠纷，并没有闹上法庭，而是按照传统的做法，向行政官署告状，或由工会、行会和慈善机构出面调处解决，或由德高望重的人士居中斡旋、仲裁。

人们学会打官司了。广州成立了地方审判厅、地方审检厅1921年5月，广州机器工人因工时与工资问题，与资方发生纠纷，陈炯明亲自出面调处。事件肇因于机器工人要求缩短工作时间和增加工资，被资方拒绝。长期以来，机器工人每天的工作时间，长达十几小时，而工钱却只有二三角洋钱。工人几次请愿，均无结果，于是酝酿实行总罢工。

劳资双方都向省长求助。陈炯明邀请了11名资方代表和16名工人代表到公署，协商解决办法。在听取双方解释后，陈炯明提出一个初步意见，请大家讨论：一、工作时间每天八小时；二、每年例假日定为八日，照给工资，星期日休息；三、工价拟定五毫以下者加四，五毫以上至一元者加三，一元以上至二元者加二，二元以上者一律加一。

资方代表表示，他们只同意将工作时间减到每天十小时，工资一律照原价加一，星期天照常上班，无例假休息。陈炯明再提建议，例假日可以减去武昌起义纪念日，与双十国庆合并，另外再减去万国和平日和五月节共三天，但星期天要让工人休息，工资八折计算。资方代表不敢当面拒绝，说要回去商量，但回去后迟迟不答复，却放出风声说，工作时间不能再减。机器工人的怒火，被瞬间点燃，随即召开大会，宣称八小时工作制是国际劳动同盟所定，省长也已同意，必须力争到底。一万多机器工人宣布罢工。粤汉、广九、广三铁路的机工，一致响应。

陈炯明第二次邀请劳资双方到公署谈判。双方针锋相对，激烈争吵。陈炯明劝告：“你们无论是东家，还是西家，都有密切的关系。在座的东家，有些也是由西家出身的，而在座的西家，以后难保也有变成东家的。兄弟我今天是省长，将来下职了，或退而作工；而诸位不作工时，或也会做省长。所以应该和衷共济，各相体谅，以图进步才对。”

双方争论的焦点，在工作时间问题。工人坚持八小时，资方则要十小时。陈炯明提出的折中方案为：一、每天工作时间定为九小时，原定八小时者仍旧；二、每年例假日定为八日，照给工资，星期日休息，不给工资，如开工，则以双工计；三、工价拟定五毫以下者加四，五毫以上至一元者加三，一元以上至二元者加二，二元以上者一律加一。各公用机构，如铁路、电力公司、自来水局、造币厂、士敏土厂等，一律遵守以上办法。

大家对第一条都无异议，但资方主张另订工作细则，才能照办。劳方代表则说，他们还要向同业报告。第二、第三条，双方都有不同意见，但最基本的九小时工作制，达成了共识，其他例假日问题，就易于解决了。工人同意复工，一场急风骤雨，归于平息。《华字日报》声称，这是工人的胜利。

1923年一德路隆兴海味店铺位的产权官司，也一度成为人们茶余饭后的话题。当年政府为了筹措军费，大肆拍卖寺产，规定禁止寺庙盗卖寺产，亦禁止人民私买，并鼓励民众揭发隐匿的寺产。位于大新东的瑞利公司，向市政府举报，一德路61号门牌的隆兴号海味店铺位，是六榕寺的寺产，私下租给店主李共成。瑞利公司要求政府收回投变，愿以每井350元毫银优先承领，并可先交押金。孙科市长接到状纸后，批转给财政局，要求查明核办。财政局正急于开发财源，增加收入，对这笔天降横财，喜出望外，还没查清那间店铺究竟是不是寺产，甚至连李共成的面也没见过，便轻率地批准瑞利公司的承领请求。

不料这回政府打错更，惹出个“大头佛了”。瑞利公司拿到政府判决，以为十拿九稳，便派人到一德路61号丈量店铺面积。店主李共成这才惊悉，他的店铺业权，竟在自己毫不知情的情况下，悄悄易手。他愤然把一纸申辩书，递到财政局，宣称这间店铺是他一年前买下的，持有红契，并经登记完毕，并非寺产，上一手也不是寺产，有各种契据可以为证。

但李共成却没有按照财政局要求，交出这些证据，瑞利公司也没有遵守承诺，缴纳那笔押金。案件莫名其妙拖到第二年，在财政局的催促下，瑞利公司总算把钱交了，财政局正式发文，准许瑞利公司续价承领。李共成表示不服，誓言抗争到底，并向市政府申诉。官司又回到孙科那里。孙科是拍卖寺产的主要推手，当然希望按寺产处理。怎奈，李共成已提交了契据照片，铁证如山，孙科也不敢造次，只好仍发回财政局核明妥办。财政局不得不承认，这间店铺，确系民业，并非寺产，撤销了瑞利公司的承领。

这次轮到瑞利公司不服了，一纸状文，把市政府告到了省政府，指控市政府职员“舞弊营私图利，遂使政务倒持，反复如斯，其如破坏政府之信用”。省政府把案件转回给市政府，此时孙科已经离任，新任市长李福林又把案件转回财政局。就这样，案件在行政机关中，转来转去“游车河”。财政局的最后判决是瑞利公司“无理取闹”，撤销承领，退回押金；房产由李共成领回，但要缴纳一笔回购费，总之政府不能吃亏。

在一德路做生意的行家，无不哑然失笑，都说李共成是命犯太岁，招惹无妄之灾，虽然胜诉，却无端花了一笔冤枉钱，买回属于自己的东西。瑞利公司最厉害，虽然败诉，但毫发无损，而且拿政府先前的批文做抵押，已在沙面做了一次循环投资。小店主真的玩不过大公司。这种事情，在商业社会，几乎无日无之。

茶楼业在1924年发生了一场因工资而起的劳资纠纷，工仔要求加工资，东家不答应，代表工仔的西家行便发动工潮，有些茶楼无法开门营业，有的虽然开门，但茶不靓水不滚，点心也少了，惹得茶客们十分不满。对广州人来说，茶楼是每天必到之地，一天不去，就好像闭目塞耳，不知世界发生什么了。因此，茶楼工潮对他们影响太大，引得抱怨连天。

茶楼也有自己的行业公会——协福堂，设在桨栏路。理事长是茶楼业老行尊谭新义。他逝世后，由第二代“茶楼王”谭晴波接任理事长。各茶楼东家经常在协福堂聚会，交流市场信息，解决同业纷争，遇有官府压迫干预的事情，也在协福堂商量应付办法。这次纠纷，协福堂没有向官府求助，而是写信邀请西家行，到第三方的机器总会谈判，由机器总会会长黄焕庭做和事佬。双方都派了十几名代表，面对面协商，《广州民国日报》报导了这次成功的谈判：“首由东家行将工人所提出加工条件，切实答复加三，而西家行亦允让步，减去三点，实要加三七。斯时各有讨论，后有黄焕庭居中做调停人，向双方宣布东西两家，应要再让一步，以谋解决。”由于双方都拿出诚意，最后各让一步，和气收场。

就在同一时间，柴业与轮船业也发生了纠纷，解决办法，是两个行业自行协商调处。香港的柴薪，一向由广州供给。广州柴商的来货，主要分为东江柴、西江柴和北江柴。东江柴从粤东地区沿东江运来，柴栏主要在东濠、东堤铁桥附近；西江柴则来自粤西地区，柴栏在东堤大马路、北京南路一带。最兴盛时，全市有四百多家柴商，其中有部分西江柴是销往香港市场的。

1924年，香港市场忽然冒出新加坡柴商，夺走了很大一块市场份额，广州柴商个个损手烂脚。柴商要求轮船公司降低运价，双方各自推举有威望的人物出来协商，商定运价由原来的每千斤15元，降至10元。但没过多久，柴商又提出新要求，认为轮船运杂货的运费都有折扣优惠，柴商应有同等待遇。这一要求被轮船公司一口拒绝了。柴商非常气愤，扬言要对轮船公司实行抵制。市场上议论纷起，引起极大的关注。最后柴行与轮船行的头面人物，出面调解，双方找了一家茶楼坐下，一盅两件，细细斟酌，互相让步，事件逐渐降温，没有引起更大的社会震荡。

这就是民治的基础。广州商界在清代有七十二行商、总商会、九大善堂、广东自治会等，都是很有影响力的商人组织。商业发达的地方，市民化程度也相对较高。市民化程度越高，社会越稳定，越和谐。孙中山认同这种以民治为基础建设模范省的改革。他致函南洋各埠华侨称：“文与伍（廷芳）、唐（继尧）、陈（炯明）诸子本民治之精神，图根本之改造，举其荦荦大者，如禁赌、裁兵、废督、撤镇道，已一一实行。其它变革，亦将次第推行，以为各省模范。”

广州一向是番禺、南海二县分治，当改革和建设推进到一定阶段时，旧有的行政管理架构，便成了瓶颈。陈炯明认为广州作为全省行政中枢，原设立的市政公所，管辖范围太狭，除拆卸城墙、辟宽街道外，一切未遑计及，未足以言市政，而市政规划刻不容缓。

在广州城划出一个独立于番禺、南海两县的“市区”这一设想，民间很早就有人提出了。在光绪三十三年（1907）五月广东全省农工商总局创办的《商工旬报》创刊号上，主编江宝珩便撰文提出，“划出城厢内外为市区”，是振兴商务的前提之一。他特别指出：“此非市头之市，乃合城厢内外统为一市。”这被视为广州设市的先声。

然而，江宝珩的建议，只是从商业的角度考虑，并非现代意义上的市制。1911年12月，陈炯明就任广东军政府副都督后发表《治粤政纲》，其中有“取用东西各国市区独立制度，宜划出省城及河南铺户别为区域，直隶于都督府，不分隶南番两县”一项，这是广州首度提出按现代国家“市区独立制度”设市。

由于政局动荡，这个设想只是纸上谈兵。直到1920年冬天，陈炯明出任省长，再次主政广东，赢得了两三年的和平时间，机会终于来了。在他主持召开的广东省制编纂委员会会议上，大家都推举孙中山的儿子孙科，负责起草新的广州市政条例。

孙科，字连生，号哲生，是美国哥伦比亚大学的荣誉法学博士。他对各国市政建设颇有研究心得，特别推崇德国的城市规划，把城市划定不同区域，依各区的交通与地理位置，确定其功能，如住宅区内不得建工厂，市中心须有公园、图书馆等。他曾在1919年的《建设》杂志上发表《都市规划论》，认为城市规划的目的是“利用科学智识，计划新都市之建设，及对于现在之都市，使之日见改良而臻于完善之境，成为较便利，较健康，较省费而节劳，较壮丽而美观”。孙科力主把广州市划为省辖市，不入县的行政范围，这与陈炯明原来的构想，不谋而合。孙科当天就起草了一份《广州市暂行条例》。几天后，省长公署公布条例，具体规定了广州市的行政区域、行政范围、行政组织及其职权。这是广州设市的依据，也是全国第一部比较完整的城市组织规章。

根据这份条例，把旧属番禺、南海两县各一部区，合并为一行政单位，由广州市管理，不再由番禺、南海二县分治。番禺和南海县署，分别迁往黄埔和佛山。这是中国第一个将县、市分立的现代市制。

对广州市的区域范围划定，政府最初的计划，是东起车陂东圃墟，西至增埗罗冲围，北起白云山五雷岭，南至河南黄埔港。但实际上当局一切都处于草创时期，人力不足，财力更欠缺，暂时没有能力在这么大范围内，开展市政工程，于是《广州市暂行条例》规定，暂以现行的警察区域为市区区域标准。广州的警务属市政范畴，警察厅改为公安局，下摄境内十二区、二十六分区，设警察区署及分署，置署长及分署长，管理公安事项。同时，设广州市政厅管理广州市政。(www.daowen.com)

1921年1月6日，陈炯明委任魏邦平、许崇清、孙科等七名委员，组成广州市政厅筹备处，专责研究市政改组事宜，向省长提出一个符合现代城市规范的市政架构设想。仅仅一个月后，即2月15日，大年初八，广州市政厅在浓浓的过年气氛中，正式成立了。广东省省长公署发布第7号布告，宣布将省会地方划为广州市的行政区域。同日，广东督军署、广东省长公署发出布告，委任孙科为广州市历史上第一任市长，负责接收原市政公所的所有职权。孙科嫌市政公所在育贤坊的办公地过于狭迫，于是把市政厅迁往南堤。

市政厅的成立，推动各项市政建设，蓬蓬勃勃，开展起来。当时广州市内合乎现代标准的马路共有38.4千米长，其中12千米是在市政厅成立前完成的。市政厅成立后半年内，即完成了14.4千米，剩下的12千米也在修建中。这些马路宽24～45米，旁边有人行道，路面铺水泥。人行道的出现，直接刺激了一种新的建筑形式——骑楼的大量涌现，因为人们发现，骑楼可以补回因拓宽马路损失的住房面积，还可以遮阳挡雨，有了人行道和骑楼，店铺生意更好了。于是大家纷纷申请建筑骑楼，广州第一条骑楼街，出现在一德路。

元宵节过后，市政建设的第二期工程，便在市政厅主持下，便轰轰烈烈，开工大吉了。本期工程，主要是开辟城内各支线马路，并着手开辟西关各马路。城内支线费用，由当日筹办的电车公司所缴纳专利款100万元拨充，西关部分则由沿路铺户业主摊派。

补偿的地价，不同地段，天差地别。1929年，太平街每华井（约11平方米）补600元，第八甫是500元，第五、六、七甫是400元，而华贵大街、观澜大街每井只补150元，三圣头巷、三圣新街、余庆里更低，只补100元。但这还是比小北一带好，小北城门圈内每井只补80元。难怪人们说广州“东村，西俏，南富，北贫”。

尽管有人欢喜，有人抱怨，有人愤怒，但各项工程的进展，还是如火如荼，气象万千。扩筑马路，整理内街街线的工程，一直持续到20世纪30年代陈济棠治粤时期，直至抗日战争爆发，广州沦陷，始告一段落。

1920年底，广东省政府成立省制编纂委员会，颁布了《广东省暂行县自治条例》《广东省暂行县长选举条例》和《广东省暂行县议会议员选举条例》，全省按部就班，铺开民选县议员和县长工作。这也是走在全国前面的。县长，由县民直接选出三名候选人，省长从中择一任之。对这种“半干涉选举”的方式，省议会曾提出异议，指有违民治精神，不如一人一票的直选方式。但省政府认为，乡村士绅势力极大，为避免被士绅把持选举，宜暂时采取这种过渡性质的“半干涉选举”。最后省议会接受了省政府的解释。

在选举中，有一个特别规定，就是每位选民必须在当年参加义务劳动三天，凭劳役证换取选举票。如不能参加的，须出资请人代劳，每天毫券四角。义务劳动大多是从事修筑公路。为了能够领到一张选票，选民毫无怨言，踊跃参加。当年9月，全省民选县议员完成；11月，民选县长亦告完成。舆论盛赞：“县长民选，不特在粤省为创举，即在全国民治史上，亦为破天荒事业。”

继广州成立市政厅之后，海口、高州、北海、江门、惠阳、汕尾等地的市政厅（局）也相继成立。各地拆城墙、修道路、筑公园，开展市政建设，干得热火朝天。经济建设初见成效，文化教育等各项建设，也同步发展。

1921年2月14日，省政府公布了由新文化运动旗手陈独秀主持起草的《全省教育委员会组织法》，第一任委员长由省长聘请陈独秀担任。教育委员会拟定了一份义务教育计划，从1922年8月起，至1928年7月止，分期推广，公立学校实行免费教育，从前每学生每月三角钱的学费，一律取消，务求在六年之内，使三百多万儿童能够完全就学。教育委员会还决定筹办西南大学、市民大学、编译局、宣讲员养成所、贫民教养院、劳动补习学校、通俗图书馆、幼稚园等社会教育机构。

广州公务局还计划兴建三座公园：第一公园在惠爱中路，是利用原来的巡抚衙门改建，已经动工；第二公园在东较场，包括一个公共运动场；第三公园在海珠岛上，也在密锣紧鼓筹备中。其他市政建设计划还包括：修建珠江铁桥，装设马路电灯，筹办市政纪念图书馆，设立公共儿童游戏场，建立更多的公共体育场和美术学校，定期举办美术展览和体育运动会等。这些都与市民文化生活，息息相关，给人们勾画了一幅值得憧憬的图画。

卫生局聘请了12位中外医生，组成顾问团，把全市分为六个卫生区，每个区都有两名稽查员、清秽员，负责有关公共卫生的事情；酒楼、饭馆、旅店、戏院和厕所等公共场所，都要奉命严格执行政府颁布的卫生规则，不得雇用有肺痨、疥癞等传染病的人，厨房内不得有厕所；贮藏食品必须有盖罩遮护；不可贩卖变质和添加色素的食物等；设立新式屠场，由卫生局监督检查肉类卫生；举办卫生知识展览，印制宣传卫生的小册子，挨家派发。

有人总结出广州有“十大好味”，排在头三位的是：厕所屎尿堆积丰富，“好味”！巷口路旁垃圾如山，“好味”！死鼠随街生虫如蚁，“好味”！为整顿市容卫生，卫生局雇用了上千名城市清洁人员，分工十分细致，名目五花八门，有总清秽夫、清秽夫目、特务夫目、特务夫、垃圾车夫、鼠夫目、鼠夫、伙夫、倒粪夫、担粪夫、厕夫、船夫和市场打扫夫等。各自负责打扫街道，运输垃圾，疏通沟渠，清洁厕所等，还有身穿白制服，绿色领章，手执一根二尺长短棒的卫生警察，在街头巡视，检查哪里有垃圾秽物。

每天在固定时间，八位车夫拉一辆垃圾车，沿街摇铃收取居民垃圾。有的市民抱怨，车子走得太快了，他们听到铃声出来，垃圾车已经过去了。10公斤以上的垃圾和砖瓦泥土之类的建筑废料，居民要自行处理。清秽夫负责清扫大街，用箩筐把垃圾挑到码头，由垃圾公司卖给四乡的农民做肥料。

鼠夫们整天走街串巷，目光如炬地寻找死老鼠，有时还要捡取死婴；哪里发生火灾，特务夫就要去清理火场废墟；每天早上8点以前，下午4点以后，厕夫要把厕所打扫干净；倒粪夫每三天要到居民家中收取粪便。如果街巷厕所两次没有清洁干净，造成粪便堆积，政府可以查封该厕所充公。卫生局还配置了清秽艇，专责捞取珠江上的动物尸体和垃圾。

仅1921年，就有八间工厂因排放污水被关闭，有四间贩卖死猪肉的屠场被取缔；全市焚烧了2.5万只死老鼠；疏通了94条街渠，全长达1.2万米；清走了约109.5万担垃圾。这个数字还在逐年增大，1929年清理的垃圾，达到177.269万担。报纸刊登了一首《城市卫生歌》，让市民传唱：

病夫昔日受人讥，欲雪国耻莫迟迟。

个人卫生及公众，强种强国在于斯。

1921年，全国教育会在广州召开第七届联合会。江苏省代表黄炎培，事后撰写了一本题为《一岁之广州市》的小册子，盛赞在新文化之下的广州新景象。黄炎培是上海人，著名教育家，职业教育的热心提倡者，也是全国教育会的发起人之一。他归纳出广州在五个方面的变化：

一、尊人道。如严禁警察无故鞭打人力车夫；

二、言论自由。广州市日报有33家之多，虽有指斥当局，甚至倾向北洋政府的，也从未加以干涉；

三、整风纪。如严禁妓女私入旅馆卖淫，厉行禁吸鸦片；

四、一方面提倡工会，一方面劝诫罢工，同时积极推行工人教育，设立工人补习学校；

五、卫生行政方面，特聘专门人才，以科学的方法，锐意改革。如对医院、化验室、屠场、市场、浴场，以及药品、食料、饮料、茶楼、酒馆、牛奶房、剧场的管理，对妓院的检查和取缔。

引领风气的《新青年》杂志，收到一封读者来信，信中激情洋溢地写道：“只一点火在黑暗中大发其光，是易招灭熄的，但在一个能发光而有引起他物燃烧的地位时，自然是努力吐光焰，照耀一切！”这位读者热切地期待着，“等到广东烧得红了，别处也见着太阳是从广东来的了！”