具体谈中国古代史之前，容我先举美国的例子，说明什么样的政治事实会被郡县制的眼光误解、扭曲。

美国的政治基本架构，是三权分立——立法权、行政权、司法权各自独立，彼此监督制衡。立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院与法官。美国有两个国会——参议院和众议院。英国也有两个国会——上议院和下议院。但美国的两个国会安排，不是承袭、模仿英国而来的。

英国的上议院基本上是贵族院，里面的议员是由王室指派的；下议院则是人民代表，由各地区的人民指派或选举出来的。因其有这样的贵族社会起源，所以在名称上会有“上”“下”地位区别。然而进入现代民主运作中，选举出来的议员越来越重要，权力越来越大，从权力分配的角度看，其实就倒过来了，下议院才有实权，上议院越来越趋象征性，因而主张废除上议院的呼声不断升高。

英国可以废除上议院，对于现实政治运作，不会有什么冲击；美国却绝对不可能废除参议院，不可能将所有的立法权都交给众议院。美国众议院议员的产生方式很好理解，就是按照人口分区，每一区的人口数大致相同，从每一分区中选出一位众议员来，这位众议员就是这区人民的民意代表。但参议院呢？参议院一共一百位参议员，是由美国五十个州中，每一州选出两位而形成的。

众议院的权力逻辑很清楚，那就是个人权利的平等。每一个美国人在众议院中被代表的概率是一样的。但从这个原则看，参议院就很怪了。美国最大的州——加利福尼亚州，面积约42.4万平方公里，人口约3800万（2005年），选出两位参议员来；美国最小的州——罗得岛州——面积3144平方公里，人口约107万（2006年），也同样选出两位参议员。但在众议院，有五十三位众议员从加州选出，只有两位从罗得岛州选出。

参议院的组织原则，是州与州之间的平等，不管大州还是小州，在参议院都有同样大的代表权力。这样的安排，来自美国的联邦制，这个国家是由各州联合在一起所组成的，各州保有自己独立的政治地位。联邦政府不能直接管辖州内事务，而且联邦政府立法必须尊重各州立场。

美国的法律，有联邦法，还有州法。各州有权制定自己州内行使的法律，牵涉州以上范围，或牵涉州与州之间关系的事务，才制定联邦法律来管辖。即使是联邦法律，都要先由众议院通过，还要再经参议院通过。(www.daowen.com)

另外一个难以理解的制度，是美国总统大选中的“选举人团制”。2000年美国总统大选，历经复杂的验票，最终算出来的结果，戈尔获得的总票数，比布什多了几十万票，但当选的不是戈尔，却是布什，因为戈尔得到的“选举人团票”少于布什的。“选举人团票”怎么计算的？以州为单位计算。

每一州在国会参众两院一共有多少席次——众议员人数加上两位参议员——就有多少张“选举人团票”。哪一位总统候选人在这一州得到了最多选民的支持，他就赢得了这一州的所有“选举人团票”。在竞争激烈的州，假设一个候选人获得了49%的选票，另一个获得了51%，结果后者拿走了全州所有的“选举人团票”，前者什么都没分到。那49%的选票，岂不等于都没有意义了？

为什么会有这种事？太不合理，也太不公平了吧？如果从一个由上而下划分的行政体系的角度看，这的确很不合理，很不公平。但美国的行政制度，不是由上而下划分的，是以州为主体联合构成的。美国的存在，最早是各自独立的十三个殖民地，彼此互相同意而组织起来的。我们今天翻译为“州”，但英文原文是state，其实也可以译为“国”，state是有主权的。因而在决定联邦事务时，就一直保留着以州为单位，必须尊重州的独立自主权的原则。

这样的组织，和我们最习惯的由上而下分层的郡县制模式，大不相同。想到政治权力运作，我们自然而然地想象是郡县制。中央之下，分为若干“郡”或“省”，“郡”或“省”以下设“市”，“市”以下设“县”“乡”或“镇”……如此层层隶属，“乡”归“市”管，“市”归“省”管，“省”归中央管。这就是一种因郡县制沿袭了两千余年所形成的固定模式。

这样的固定看法，让我们不容易看清楚美国的政治制度，尤其经常误解美国联邦和州的关系。联邦不是管辖州的中央政府，州有州法，人民绝大部分的生活，比如教育、交通、商业、租税……都是由州法规范的领域，也就会有各州之间的差异。联邦管不到，也不能管。

这样的固定看法，也让我们不容易看清楚中国古代史。在郡县制设立之前，中国已经有了很长的一段历史——夏、商、周三代，中国都不是帝国，政治制度也都不是郡县制。夏朝、商朝的政治制度，我们知道得很少，难以构成清楚的图像，然而周朝有充分的史料，留下了关于封建制的记录。但后世上千年里，不断用郡县制的想象解读封建制，产生了许多误会和扭曲，以至于我们今天必须费功夫尽量消除误会和扭曲，才能趋近、恢复封建制的本来面貌。