（一）城乡分割的二元经济体制是根本原因

城乡二元结构不仅以地域空间、经济形态、体制机制等形式表现出来，更以观念的形态渗透在社会生活的各个方面，也反映在政府公共政策制定中。在调研过程中，关于被征地农民的政策和制度安排，都能看到二元分割的状况。例如，观察被征地农民社会保障制度，土地对于农民而言是生产资料、经济来源、就业保障，农民土地被征用等同于企业改制、职工下岗，如果将被征地农民保障政策同企业改制时职工身份置换和落实保障的政策做对比，将企业改制时企业资产的分配和土地征用后对土地收益的分配做对比，就可以体会到制度和政策安排没有从城乡居民的可比性和公平性出发，而是把农民和城镇居民放在两个不相干的系统中各自来研究和安排，这就是二元化思维，不少制度设计和政策安排都反映出这一点。

国家控制的农地集体产权是农民利益受损的制度根源。在我国的农地转移过程中，农村集体土地所有权存在的产权缺陷为征地权侵害、剥夺农民集体土地所有权提供了机会。在政府主导的征地活动中，城市经济主体低成本获取城市建设用地的城市化，却没有生产出低价的城市产品。目前，我国仍旧采用“双轨制”土地供应制度，学校、博物馆、医院等建设用地是政府以划拨形式进行征用的，失地农民所获补偿较少。因公益性事业建设用地，部分失地农民因补偿较少会出现生计不可持续的问题，导致城乡收入差距扩大，社会安定遭受影响。土地具有永不灭失、保值增值、持续收益的属性，这一属性决定了土地是农民世世代代赖以生存的根本。

（二）我国农村土地制度的缺陷是直接原因

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”土地征收具有强制性、补偿性、合法性和公益性的特点，但现行法律对“公共利益”界定不清，导致在土地征用过程中“公共利益”被人为扩大化，征地目标泛化。现行法律对政府征用土地只有授权而没有限权，致使政府征地具有很大的自由性与随意性，造成政府权力滥用，侵犯了公民个人财产权。在政府治理理念中，“法无授权即禁止”，应对政府征收土地进行限权，并且以法治思路和框架做出限权的努力，只有这样才能真正确保失地农民的切身利益。

我国家庭联产承包责任制的变迁，使农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等方面得到充分体现，但土地处置权始终没有明确规定，土地产权界定不清。我国《土地管理法》规定，农村的土地所有权属于农村集体，农民对土地拥有部分所有权。而在实践中，“农村集体”是一个虚置的权利主体，实际拥有土地分配绝对权力的是政府，农民拥有的只是土地的部分所有权及与所有权相关的物权。新制度经济学科斯认为“产权界定是市场交易的必要前提”，即土地资源在市场上达成交易的首要前提是清晰的产权界定。现有土地权益界定模糊，农民自身又缺乏与政府直接谈判的权利，导致其法律地位及合法权利得不到保障，失地农民利益严重受损。

现行征地制度将征地补偿费标准定为最高不超过年产值的30倍，实际上只给被征地农民30年的生存条件，显然与土地永不灭失、保值增值、持续收益的不动产属性相违背，征地过程中“低价征地，高价出让”，其实质是剥夺了农民潜在的经济效益。现有征地补偿安置程序多为“先征后补”或“先征后保”，失地农民缺乏知情权与参与权，对拆迁补偿标准、土地补偿标准等问题缺乏了解，并且欠缺与用地部门的谈判能力，处于弱势地位。受“土地财政”的影响，部分地方政府通过土地出让金来满足政府财政需求，政府凭借公权和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购农民的土地使用权，侵害了农民土地权益。客观层面上，政府对公共利益内涵和外延及征地补偿标准的莫衷一是导致侵犯失地农民权益的事件时有发生。因而，在我国政治体制和权利架构下，农民作为人数众多的弱势群体对政府起不到应有的制衡作用，以致权益受到侵害却无可奈何。(www.daowen.com)

（三）失地农民社会保障意识薄弱、参保率低是主要原因

从主观层面看，失地农民社会保障意识淡薄，对社保制度持有怀疑态度，参保热情不高。土地作为基础农业生产资料，具有生产和保障双重职能，受传统观念的影响，农民对“土地养老”有较强的依赖性。图8-15为农民对购买社会保险的态度统计，其中，75.58%的失地农民未购买社会保险。鉴于此，要求农民变传统家庭养老模式为购买社会保险养老模式，需要农民摒弃自身旧有思想观念。绝大多数农民着眼于当下利益，认为参加社会保险的钱不如拿到手里放心，不愿参保；部分年轻农民，认为社会保险的收益具有延迟性，“投保”积极性不高；部分农民担心政府和村集体会截留部分征地补偿费，造成投入和补助费用未能及时到账，所以他们更愿意选择银行存款收利息这种稳定的收益方式而不去“投保”；部分村民生活困难，这些农民大部分没有参保能力，尤其是中老年参保人员更无力在首次参保时一次性缴足参保费用。

图8-15　失地农民对购买社会保险的态度

从客观层面看，农民失去土地后收入水平下降、工作不稳定、负担能力有限。农村社会养老保险标准偏低，难以保障农村老年人的生活需求。根据《渭南市城乡居民社会养老保险办法》，参加城乡居民社会养老保险的人员缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元十一个档次，参保人可根据自身经济情况自主选择缴费档次，多缴多补，多缴多得。达到一定缴费年限后，个人账户养老金月领取标准为个人账户积累总额除以139，这个保障水平对于目前处于渭南高新产业开发区的农民来讲，特别是集体经济条件好的村镇，起到的实际作用很有限。因集体经济发展状况不同，失地农民参保水平参差不齐。如职教园区有的镇街参保率可达50%以上，而有的镇街还是“空白”一片。由于部分镇街没有工业、三产等经济来源，村集体经济积累少，日常开支难以维持，村集体没有能力为农民购买社会保险。