（一）“镇保”模式

2003年，为了解决城市化过程中各类失地农民（包括征用地农民）的社会保障问题，上海市政府颁布了《上海市小城镇社会保险制度的实施方案》，探索建立了“五险合一”的小城镇社会保险，即“镇保”。该制度适用于上海郊区范围内用人单位及具有上海户籍的从业人员、上海户籍被征用地人员、灵活就业人员和领取养老金人员。“镇保”作为政府设立的一项社会保险基本制度，包括基本保险部分和补充保险部分。基本保险部分由政府强制征缴，实行社会统筹，用于参保人员的基本生活，设置国家规定的基本社会保险险种，包括养老、医疗、失业和生育保险。补充保险部分由政府指导鼓励单位和个人按规定缴纳，设置个人账户，可用于补充养老及被征地人员的生活补贴等多种用途。2007年，上海市委、市政府提出：“完善农村养老保险制度，实行区县统筹，建立养老正常增长机制，完善老年农民养老金政府托底补贴政策，逐步提高农民的养老保障水平”。“镇保”的参保人员也在不断扩大，到2010年年底，参保人员达到155.55万人，其中被征用土地农民参保人数97.54万人。

上海松江区自2003年10月作为“镇保”推进试点区以来，起到了示范引领作用，主要体现在上海“镇保”模式明确了农村社会养老保险制度的定位：立足于城乡保障水平之间的差异和农民收入水平的现状，统筹城乡社会保障制度的发展，逐步建立和完善农村社会养老保险和“镇保”制度的衔接与融合措施，以向“镇保”过渡为短期目标的农村社会养老方式，以消除城乡二元保障制度为长期目标，实现城乡养老保险制度保障水平有梯度的一体化。

但同时，上海“镇保”制度也存在问题、弊端：目前的“镇保”制度设计中缺少土地财政反馈输入机制、土地收益统筹机制及农村集体利益保障机制。总体而言，目前的小城镇社会保险制度设计没有把与资金来源紧密相关的土地特点考虑进去，土地的增值特性和级差地租的存在使表面统一而合理的“镇保”筹资额，给不同地区的乡镇政府带来迥异的压力。征地发生时间早、土地价格相对低的远郊政府往往无力负担，“镇保”使其资不抵债。

为了改进和完善“镇保”制度，建议政府和相关部门建立土地收益统筹机制和土地收益利益再分配的公平机制；财政要有专门预留的风险基金应对可能出现的被征地农民新的需求和情况；通过土地财政税和土地入股，让农村集体和农民持续分享土地收益；失地农民社会保障制度缴费和发放具体安排要接轨其他社会保险制度，尽量逐步把社会保障制度转化为按月缴费和按规定发放的方法，避免基金大量积压造成的管理风险。

（二）“土地换保障”模式(www.daowen.com)

2003年，浙江省劳动和社会保障厅在全国最早出台了《被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（以下简称《意见》）^[8]。《意见》规定，从2003年起，全省各地要建立被征地农民基本生活保障制度，这一制度既有别于城镇职工基本养老保险，又能够与城镇职工基本养老保险相衔接。浙江省政府在2007年下拨5000万元被征地农民基本生活保障专项补助资金的基础上，2008年再次安排5000万元，重点对经济欠发达地区给予补助，支持和推动各地进一步做好被征地农民社会保障工作。2010年1月1日起施行的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》指出：被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和个人三方出资构成，确保被征地农民基本生活保障金标准不低于当地城市居民最低生活保障标准，规定市、县征地补偿标准和全省征地补偿最低标准应每2～3年调整一次。^[9]2012年底，浙江省有345.13万名被征地农民纳入社会保障覆盖范围，其中286.77万名被征地农民参加了基本生活保障，121.28万名符合条件的参保人员已按月领取基本生活保障金或基本养老保险金，全省累计筹集保障资金390.11亿元，新增的被征地农民基本实现“即征即保”。政府主导下的土地换社保模式具有鲜明的官办性、强制性特点，强调政府在农村土地流转过程中保障失地农民的责任。从产生和发展的过程来看，“土地换保障”的最大亮点在于以社会保障替代土地保障，使农民依靠养老、失业、医疗保险等扶助，能够比较从容、体面地生活。应当说，农民以土地权利换回的保障既包含着政府的郑重承诺，更寄托着农民对未来生活的希望。但是，在“土地换保障”的交易过程中，由于交易的复杂性和周期性，使得农民换回的保障存在低效甚至无效的风险。从目前各地政府“土地换保障”的实践来看，维持养老保险制度的正常运转十分昂贵，实行“以土地换保障”政策的先决条件是地方政府要有充足的财力。被征地农民的基本生活保障账户资金主要来自被征地农民的补偿金，但是一些较落后地区的政府和集体基本没有提供相应资金。

（三）“留地安置，带地进城”模式

所谓“留地安置、带地进城”，是指地方政府征地时，除了给予村民和村集体货币补偿外，还按照征用耕地或农地面积的一定比例（10%～15%），返还给村庄建设用地，用于安置被征地农民。在留用地上，村集体可以独立或与开发商合作，通过发展第二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位，所得收益归村庄集体所有。

针对人口城镇化与土地城镇化不同步、农民未能及时享受市民待遇的问题，山东省积极探索失地农民“留地安置、带地进城”模式，使失地农民能共享城镇化发展成果。为更好地推进“留地安置、带地进城”工作，2012年山东省完成了农村集体土地所有权的确权登记发证工作，赋予农民合法有据的权利保障，及时修订完善了征地补偿安置费标准，结合区域经济社会发展水平，加快征地综合区片综合地价标准和青苗、地上附着物补偿标准修订调整工作进度，征地费用全额列入概算。广东省制定了留用地专项规划，保障留用地落实到位，在“留地安置，带地进城”模式上进行了有益探索。杭州市2011年、2012年留用地占经营性用地出让比例分别为40%、39%。对尚未落地或无法落地的留用地指标，实行政府货币收购，对自主开发设立了必要的“门槛”，对有资金、缺乏管理人才的项目推行代建制。

纵观各地实践，“留地安置、带地进城”存在着因土地利用规划难以落实、布局分散、土地利用效率低下、产业形态重复、开发层次落后等缺陷。“留地安置，带地进城”在保障失地农民就业方面起到积极作用，但由于这种方式游走于法律边缘，目前各地的管理缺乏统一协调，需要通过中央文件及相关法律保证其合法性。相关政府部门可以从以下几个方面着手创新“留地安置、带地进城”的安置模式：首先，政府要做好留用地规划，先落实留用地再征地。其次，要固化权益，虚化区位，多种途径实现留用地收益。在城市建成区范围内，可就近安排留用地，作商业等经营性用途。例如，在城镇建成区范围外，可由园区政府统一安排留用地，避免工业用地布局散乱。再次，可允许以多种方式开发经营留用地，但必须保持集体经济组织占绝对股权，永久享有留用地收益。最后，应按被征地人数留地，而非按农用地面积留地。消除村与村之间因地域差异、城市推进速度等原因造成的“苦乐不均”，解决后城市化地区留地难以保证问题。