1914年11月19日，青岛守备军对青岛和李村实施军管，并宣布“至占领地秩序恢复前，除得到日本军宪许可外，各国人严禁进出青岛市街”^[2]，但暗中鼓励日本人进入青岛。日本当局官方记载：1915年1—5月，通过海路来青岛的日本人分别为4150、4074、3728、2883、2736人；到1915年末，在青岛区居住的日本人为11009人，在李村区居住的日本人为602人，在胶济铁路沿线居住的日本人为3127人，合计为14738人，其中男8618人、女6120人。^[3]

首批涌入青岛的多为怀着劫掠财富梦想的日本投机客、浪人和下层民众，并不具备自我生存和发展经济的力量，面临着难以生存的问题。

日本开放青岛后，躲避战乱的中国人陆续返回，加之日本人大量入住，市区人口陡增，住宅及商店面积严重不足的问题愈加突出，导致房租费急剧增加。部分下层日人只能租住地下室安家，有的干脆以暴力强逼中国居民以低价房租让出部分住宅，舆论为之哗然。日本当局认为：这不仅因“状况不忍入目”而“让我国人颜面难堪”，丢日本国家“体面”，也引发了大量中日居民之间的矛盾冲突，不符合日本集中安置移民以对其实施保护的长期殖民意图，亟待加以解决。

为稳住局面，日本当局采取逼迫中国民众“平价出租”住宅和建设应急住宅等措施，意在缓解日本人居住压力，为编制和实施城市扩张计划争取时间。1914年12月13日，青岛军政署发布《家屋赁贷借规则》，规定以“营业为目的”的住房赁、贷、借必须经过军政署许可，但“赁借料（房租）要依据战前之时价，且其前金（预付房租）不得超过1个月”。^[4]

对日本人兴建住宅，日本当局采取减免税收等优惠政策。1916年2月19日，青岛民政署发布第3号告示，称：“在青岛市街地为建筑住宅而借用官地，到本年12月底前完成建筑，自完成之日起两年内，或在青岛管区内租用官有荒地开垦者，免除该租借地的土地租金。”^[5]对所需木材等建筑材料，日本当局通过其把持的胶海关一律免税入境。

为尽快安置日本移民，日本当局采取应急建设方案，策划建设临时安置街区，供日本移民建筑住宅，即“1915年1月，作为应急设施，在青岛火车站以西和台西镇之间高地一带开建临时街区，并作为住宅用地开始出租”。^[6](www.daowen.com)

1915年1月26日，青岛守备军发布第15号军令，公布《青岛假市街地出租规则》^[7]，宣布向日本人出租青岛火车站以西台西镇的土地，以建设应急性的日本人居住区，建筑区域土地面积为7560坪。2月，道路、供水、平整土地等工程动工。6月，土地平整与基础设施建设完工，修筑道路延长3076间^[8]，上水道延长735间，工程费用为2183元^[9]。

但是，由于大部分租地意愿者并没有建筑住宅的能力，也有人考虑到该区域离未来日人市街有一定的距离，加上此时的中日“二十一条”谈判已经放出将来要交还青岛风声等原因，应急住宅区土地出租效果完全出乎日本当局预料。254名申请者中仅98人缔结契约，实际建设住宅的仅有4人。于是，青岛守备军于8月28日发布第29号军告示，宣布中止该区域土地出租。^[10]此区域被用于临时农业用地、堆栈场及临时住宅。

这一结果给日本当局以教训，使其认识到在青岛完全依靠民间力量建筑大批住宅是行不通的。有鉴于此，日本当局遂改为采取优惠政策吸引专业建筑企业成片开发新市街的新办法，避免重蹈覆辙。

台西镇附近新设日本假市街之图