在德日统治青岛时期，青岛地区土地权属问题较中国其他地区较为复杂。德国由于仅是胶澳地区的租借者，故没有获得胶澳租借地土地所有权，仅拥有土地的有限使用权。因此，德国统治青岛时期，德国当局收购、出售的青岛土地仅仅涉及土地使用权。青岛历史上有“地皮”一词，实际上就是反映这一特定现象的用词。

在日本第一次统治青岛时期，日本在胶澳占领地土地处置权益方面并没有获得明确的法律权利，因而情况更为复杂。1915年中日《民四条约》之《关于山东省之条约》仅规定：“中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对于中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。”“日后”之说表明中国政府尚未承认日本已经继承德国在山东的权益，包括胶澳租借地的租借权。

但是，让日本企业、移民占用土地是日本长期殖民青岛的前提条件，也是垄断青岛经济命脉、攫取经济利益的重要基础。为达此目的，连租借权都没有得到承认的日本当局不得不在青岛土地使用权问题上另辟新径，明面上虽然宣布采取德人土地政策旧规，但挖空心思地推出一系列支持日本人劫掠青岛土地的措施，不择手段地霸占青岛土地。

首先，日本当局在胶澳占领地土地的使用方面没有采取“平等地一般分配”政策，而是对不同国家土地使用者采取区别对待的政策。

对日本人，日本当局采取鼓励其占用土地的支持政策。一是允许民间出租土地，为日人强占民地大开绿灯。1915年1月26日，青岛守备军发布第6号军告示，允许民有地进行租借并建筑住宅，租借双方只需提出申请并说明土地使用目的、地种及面积、契约期限、土地番号和位置略图、地主姓名及租金数额，即可报军政署批准交易；住宅建设的报批手续也非常简单，目的都是为方便日本移民建设住宅。二是日本当局虽声称延续德国当局的土地政策，但对不动产证明及登记办法另定规则，通过降低门槛、弱化监管等举措，为经济实力有限的日本人廉价使用土地提供方便。三是日本当局于1920年彻底改变德国统治时期业已成熟的土地使用政策，废除土地增值税，买卖土地只征收2‰的契税，大幅度降低土地出让成本，刺激土地使用权拥有者出让土地，帮助日本人以低价购买土地使用权。

对中国人，日本当局出于缓解中日矛盾和吸引有实力的华商投资青岛的考虑，采取所谓“日支亲善的意义下之庇护”的政策，实际上是借鉴德国利用中国人的财力促进青岛经济发展的做法，对有一定实力的中国人租用土地予以批准，以“避免挑发反感，间接妨碍中日民众来往，努力使中国人促成邦人的企业，努力使其利益均沾”。^[11]

对欧美人，日本当局采取限制性的土地出租政策。考虑到日本企业和移民普遍经济实力有限，难以与欧美企业和个人竞争，一旦土地被欧美企业和个人承租，“贫弱的本邦人被外国人压倒，有他日将减杀我领有的价值之虑”。^[12]日本当局通过对希望承租土地的人进行“慎重调查”，以“确认相当资格”为借口限制他国人租借土地，“以图青岛之坚实的发达”，到1917年9月仅批准1名外国人承租土地。^[13]

对德国人，日本当局采取“在公法允许的范围内”迫使其离开青岛的政策。日德战争前离开青岛或作为战俘的德籍青岛土地所有者，以其未及时缴纳土地租金及类似的借口，解除其与德国青岛总督府签订的土地租借契约或解除其借地权，帮助日本人接手这些土地承租权。到1917年9月，用上述办法逼迫德国人交出了99件316826坪土地的租借权或解除契约。^[14]

其次，日本当局处心积虑地推出土地贷下（出租）政策。

德占时期，出让土地采取的是出卖地皮方式，即出售土地使用权，而少有出租情形。日本侵占青岛后对出卖地皮颇有顾虑，忌惮悍然出卖土地使用权招致英、美列强的非议与责难，概因前述日本对胶澳租借地仅为军事占领关系，并没有获得中国政府认同的租借权，即无权出卖土地使用权；同时，出卖土地也与日本在对德最后通牒宣布占领胶澳租借地“以备归还中国”声明中所暗含的土地权属关系相矛盾。因此，日本当局在第一次统治青岛时期，除在华盛顿会议上中日达成《解决山东悬案条约》后公然出卖土地使用权遭到制止外，均未敢赤裸裸地采取出卖地皮的土地出让行为。

1915年8月28日，日本当局制定了第一个《官有土地贷下规则》。针对出现转租土地牟利及承租人身份审查严格等情况，1917年2月23日，《官有土地贷下规则》修改后发布。

采取土地贷下政策对帮助日本企业和个人低成本大量占有青岛土地非常有利。经济实力有限的日本企业和个人以少量资金租用土地，既可达到多占用土地的目的，又能最大限度地降低开办实业、建筑房屋的成本，从而诱使日本民间势力在短时间内大量进入青岛，刺激日本在青殖民经济发展。

由于日本如何交还青岛前景不明，日本当局将土地出租期初定为10年，招致日本人特别是日本企业的强烈不满。

1922年2月4日，中日签署《解决山东悬案条约》，在日本政府确认将交还胶澳占领地行政权后，青岛日本当局悍然宣布将出卖官有土地50万坪，其理由竟然是因鸦片税废止，半年预算不足200万元，不敷经费支出，欲增加地租与房税又恐增加居民负担，故出卖土地以补足亏空。实际上，这项政策主要针对日本人，日本人被许可购地者为178人，而中国人仅两人被许可。日本当局宣布的地价不仅未评估时值予以增加，反而比德国统治时期原定标准价格低至半数左右。例如：德国统治时期所定标准价一等宅地为33元，三等宅地最低为5元，而日本所定地价最高仅20元，最低2元。此项出售土地政策，因北京政府抗议和欧美国家强烈反对而未实施，但充分暴露了日本当局为达目的不择手段的丑陋嘴脸。

日本当局未达到出卖土地的目的后，遂加大土地出租，大肆向日本人出租青岛土地。

对此，时人评价说：“查青岛市内外官有土地，历年以来租出者为数甚多，尤以本年（指1922年——本书作者注）二月四日条约签字以后租出为数最多。较之往年租出数目竟超过数十万坪（千余亩），且领租者强半属之日人。现在市街附近重要土地业已租出殆尽，其所余未租出者，皆旷野荒地。”^[15]

德占时期，德国当局在青岛出售土地使用权的面积为350751坪；在日本第一次统治时期，日本当局出租土地面积达到8621605.174坪之巨，为德国当局出让土地面积的近25倍之巨。《鲁案善后公报》记载土地出租情况如下表所示：

日本出租土地面积表^[16]

除出租青岛土地外，青岛守备军还以种种借口为日本企业、组织、个人提供免租金或者低租金土地，为青岛回归后的土地处置和城市管理制造障碍。

再次，以低土地成本政策支持特定关系日本企业在青岛进行房地产规模化开发。

为加快房地产开发，解除日本人居住和经商方面的后顾之忧，青岛守备军以降低甚至免除土地租金的政策，鼓励、支持和保护所谓“有实力”的日本房地产企业占用青岛土地，成片开发房地产。

之所以要选择有实力的日本企业和个人，是因为日本当局认为日本人的“经营力”相对较弱，如果采取对各国人无限制的出租许可政策，将使包括中国人在内的“外国人压倒日人，以至于降低或消除他日我领有（青岛）之价值”。^[17]因此，对要求承租青岛土地的日本人，经审查认定其有“相当之资格”者，予以许可。青岛守备军极为重视所谓的“企业保护或者资本拥护”，目的是“奖励专门商工地之繁荣”^[18]；对农业用途的土地需求者，则在以不妨碍前者发展的前提下考虑予以出租。

为满足大企业占有土地开发住宅的需要，日本当局采取官有土地出租建房的减免土地租金措施。1915年2月19日，青岛民政署发布第3号告示，宣布：“为在青岛市街地内建筑家屋（住宅），租用官有地，在本年12月底前，完成建筑者，在完成之日起两年间，或在青岛管区内租用官有荒芜地以开垦者，对该借地免除租金。”按照该告示，免除土地租金的即有15件，涉及土地12909404坪，免除2年租金6189340日元，但是“大部为青岛地所建物株式会社借地”。^[19]

青岛地所建物株式会社开办于1915年3月25日，资本金为70万元，代表者为远藤要，地址在吴淞町10号，主营土地填埋、营造物建设及买卖、租借业务。^[20]该会社系日人浅野总一郎等以填埋大港附近填埋地而发起的房地产企业，后因日本当局将填埋业务转交其他公司，遂安排该会社筹资开发新町。在日本交还青岛之际，该会社在要求政策支持时声称：会社租用土地17211坪，修建房屋289户、9443坪，房屋建设资金81700元（金）。^[21]该会社虽享有土地优惠政策支持，但依然不满意，甚至提出在交还青岛后日本政府采取“救济方法”予以支持的要求。

鲁案善后谈判期间，土地问题是中日两国交锋的重点之一。对日本出租的土地，中国主张全部收回，日本则主张永久无偿租用。双方谈判的最终结果是：北京政府同意在1922年2月4日前已经租出的土地，到期后以同一条件续租30年，续租30年后仍得续租，但其续租条件按照商埠局租地规则办理。

对日本买卖或填埋土地，北京政府不同意其为既得权，但同意在德国租借胶澳99年期间允许无偿租用，用作买收价格，期满后由中国政府收回，如续租则按照商埠局租地规则办理。

对农业用地，中日双方同意作为外交问题将来解决，这一做法为日后国武农场土地纠纷埋下隐患。

此外，归还青岛后，日本以总领事馆办公及宿舍用名义保留了8处房地产，以日本居留民团用为名保留了11处房地产，还对青岛商科大学、青岛学院、海事协会、青岛商会、英国领事馆使用不动产提出了所谓希望要求，实为霸占了这些不动产。

青岛守备军接管德国不动产图

青岛市街及附近地区土地等级划分图（1919年）

青岛土地所有区分图(www.daowen.com)

《青岛假市街地贷下规则》《青岛假市街地家屋建筑规则》（1915年1月26日）

青岛官有土地承租者国籍及面积表（1922年7月10日前）

青岛守备军经理部无偿为日华实业协会提供土地房产的协议书

青岛守备军陆军经理部为日本人会和青岛总商会提供低租金土地的协议书（1922年5月3日）

日本青岛民政署为内外棉纱厂提供修路土地的协议书（1921年5月24日）

中国驻日公使抗议青岛守备军违约出售土地的照会（1922年2月24日）

日本外务省关于青岛守备军出售土地致陆军省函（1921年1月8日）

【注释】

[1]日本亚洲历史资料中心：B07090794200，《日德战役占领地施政一件/青岛之部》第1卷。

[2]督办鲁案善后事宜公署编辑处：《鲁案善后月报特刊（公产）》，北京和济印刷局1923年版，第78页。

[3]督办鲁案善后事宜公署编辑处：《鲁案善后月报特刊（公产）》，北京和济印刷局1923年版，第77页；关于日本当局收购民地价格，袁荣叟编著《胶澳志》（《财赋志·税制》）中另有一说：1918年后，在四方及沧口一带收买土地300余万亩（应为坪），其收购价格一般为上等地80元、中等地55元、下等地15元。收买后除应用者外，余仍租予原主耕种，每亩收租银3～5元不等。

[4]日本亚洲历史资料中心：C08040241100，《青岛守备军公报汇集》。

[5]督办鲁案善后事宜公署：《青岛》，北京和济印刷局1921年版，第98—99、102、104页。

[6]亚洲历史资料中心：B07090863000，《山东悬案解决交涉一件/细目协定关系/公有财产》第1卷。

[7]督办鲁案善后事宜公署：《青岛》，北京和济印刷局1921年版，第98—99、102、104页。

[8]督办鲁案善后事宜公署编辑处：《鲁案善后月报特刊（公产）》，北京和济印刷局1923年版，第79—80页。

[9]青岛守备军：《青岛军政史》第1卷，日本陆军省1927年版，第337—338卷。

[10]督办鲁案善后事宜公署：《青岛》，北京和济印刷局1921年版，第98—99、102、104页。

[11]青岛守备军：《青岛军政史》第5卷，日本陆军省1927年版，第576—577、575、575页。

[12]青岛守备军：《青岛军政史》第5卷，日本陆军省1927年版，第576—577、575、575页。

[13]青岛守备军：《青岛军政史》第5卷，日本陆军省1927年版，第576—577、575、575页。

[14]青岛守备军：《青岛军政史》第5卷，日本陆军省1927年版，第577页。

[15]督办鲁案善后事宜公署编辑处：《鲁案善后月报特刊（公产）》，北京和济印刷局1923年版，第76页。

[16]督办鲁案善后事宜公署编辑处：《鲁案善后月报特刊（公产）》，北京和济印刷局1923年版，第79—80页。督办鲁案善后事宜公署：《青岛》，北京和济印刷局1921年版第100页不一致：从1915年到1922年3月底，日本当局出租青岛土地高达826.8660万余坪。

[17]督办鲁案善后事宜公署编辑处：《鲁案善后月报特刊（公产）》，北京和济印刷局1923年版，第76、76页。

[18]督办鲁案善后事宜公署编辑处：《鲁案善后月报特刊（公产）》，北京和济印刷局1923年版，第76、76页。

[19]青岛守备军：《青岛军政史》第5卷，日本陆军省1927年版，第576页。

[20]日本亚洲历史资料中心：B10074161600，《本邦银行关系杂件/在支之部》第3卷。

[21]日本亚洲历史资料中心：B07090863000，《山东悬案解决交涉一件/细目协定关系/公有财产（保有财产、土地、建物、农场）》第1卷。