日本陆军对外务省分掌胶济铁路沿线地区治权的提议不仅不予理会，还计划在1917年8月提出在山东占领地设置“山东都督府”。

1917年8月9日，陆军省军事课起草了《山东的制度》。^[21]这份文件提出：“一、以新的敕令制定山东占领地都督府条例。都督府设民政部和陆军部，陆军部的有关规程由军令另行确定。”都督负责管辖现有的青岛地方及山东铁道沿线占领地，管理附属于山东铁道矿山经营等事务。这份文件还提出：要撤退潍县及张店的领事馆警察，日本驻济南领事兼任民政部事务官，普通人的犯罪审判按照现行做法由军法会议、军事法庭及民事法庭施行。陆军省军事课还起草了《山东占领地都督府条例》《山东铁道管理部官制》《山东通信部官制》等一系列文件。

按照日本陆军省的初衷，应将军事占领性质的“青岛守备军”改为殖民统治性质的“山东都督府”。都督府之下虽然设民政机构，对占领地实施民政管理，但由于设立都督府，实际上将青岛及山东占领地等同于设立都督府的关东州，乃至等同于设立总督府的日占台湾、朝鲜，即视青岛乃至山东内地为日本的殖民地。

1917年8月18日，日本陆军大臣致函参谋总长上原勇作，就山东设置都督府等事宜征求意见。8月24日，日军参谋本部表态，对该方案无异议。8月28日，陆军大臣大岛健一致函内阁总理大臣寺内正毅，正式提出《山东占领地都督府条例》等文件，提请内阁审议。^[22](www.daowen.com)

日本陆军计划在山东设立都督府，表明日本陆军对占领青岛及山东的诸多新意图：一是总督府冠以“山东”两字，表明日军已经不满足于“青岛守备军”的统治架构，而是意图将统治范围进一步向山东内地拓展，在山东内地实施民政制度，“使之影响山东铁道沿线”。这一做法在法理上突破了德国设立胶澳租借地总督的行政地域范围，不仅将继续在山东内地实施军事占领，并在名义上将这种占领合法化、公开化。二是在山东设立“总督府”，表明日军打算迈出将占领地变为殖民地的实际步伐。日本对德最后通牒曾宣示青岛等地作为其占领地将在战后归还中国，但是设置都督、总督是日本统治殖民地的重要举措和标志，日本在已经吞并的台湾、朝鲜设有总督，在租借地关东州设有都督，如果在山东也设立都督，实际上是将山东作为殖民地，纳入“朝鲜化”的殖民模式。三是在设置山东都督府的理由书中，日军强调“将来的安固”的观点，体现了将占领山东长期化的企图。四是日本陆军企图通过在山东设置总督府，进一步排斥外务省在山东的势力，这将不可避免地激化与外务省的矛盾。

但是，日本陆军拟在山东设立都督府的消息外泄，引起中国民众的坚决反对，也引起日本外务省的不满。日本陆军不得不放弃在山东占领地设置都督府的计划，被迫采取设立民政部以实施民政的方案。