对占领地实施军政，即由军队掌管占领地军事、行政、司法等大权，施行全面的军事统治，是日本的惯常做法。日俄战争期间，日军1904年在大连设置金州、大连、复州军管署，1905年设旅顺、瓦房店军管署，1904年9月14日设辽东守备军司令部，掌管辽阳以南各地军政事务，时任辽东守备军参谋长的神尾光臣少将担任军管长官，负责管辖原属于各军的军管署，其后又演变为辽东地区的军政署。在青岛，日本依然沿用了其习惯的军政管理体制。

日本侵占胶澳租借地后，1914年11月10日，日本内阁召开会议，陆军次官大岛健一代表陆军对占领青岛及在青岛实施军政阐明意见：“接收青岛后，由独立第18师团司令部（将来为临时青岛占领军司令部）掌管占领地的守备、统治及山东铁道的管理、经营”，“独立第18师团司令部之下，设置两个军政署（青岛区及李村区），掌管租借地军政”^[1]，明确地表明日本陆军自行把持胶澳及胶济铁路占领区军事和行政大权及在胶澳占领地实施军政的基本立场。值得注意的是：大岛健一将实施军政的地域限定于“租借地”而不是“占领地”，即日本陆军一开始没有考虑将胶济铁路沿线占领地纳入军政范围。

11月16日，日军举行入城式，正式接管青岛。11月19日，日本陆军独立第18师团长神尾光臣发布师团第1号军令，宣布对胶澳占领地实施军政。该军令共有4条：第一条，为维持占领地秩序，增进居民福祉，在青岛及李村设军政署，实行军政；第二条，占领地原有各种法律中对军政实施未有特别妨碍者，予以尊重；第三条，占领地现有居民要恢复旧态、各操其业；第四条，本令自公布之日起施行。^[2]该军令在宣布对胶澳占领地施行军事统治的同时，还表明将基本沿用德国法律管理城乡的思想，体现了日本统治青岛的既定方针。

日本陆军施政方针规定运用德国模式治理青岛并不令人奇怪。普法战争后，日本陆军即将德国作为学习榜样，其军官均接受德式训练，熟悉德国陆军的基本思想和方法。日德战争期间，日本陆军没有深入研究适合自己情况的胶澳占领地治理模式，便秉承拿来主义的一贯传统，简单沿用德国治理模式，却没有考虑日军城市管理人员的素质、能力和经验，更没有考虑日本统治青岛后城市规模、人口结构、经济事务可能发生及应该发生的变化。1914年11月—1917年10月不到两年时间里，由于军政治理效率低下、日本在青殖民经济扩张相对缓慢等原因，青岛守备军被迫两次调整胶澳占领地的治理模式，也再次体现了日本陆军固有的局限性。

为实现军政目标，日本陆军最初规定，胶澳占领地军政由军政署承担，胶澳占领区外胶济铁路沿线占领区的军政由军司令部自行掌理，还为青岛守备军配置了港务局、水道部、测候所等专门的行政管理和经济管理机构及电话所、病院等军民混用机构。

日本独立第18师团第1号军令

青岛守备军军政机构及其隶属关系一览图（1914年底）(www.daowen.com)

作为胶澳占领地军政管理机构，日本在胶澳地区设立隶属于青岛守备军司令部的两个军政署。1914年11月19日，日军独立第18师团发布《独立第18师团军政施行规则》，宣布在青岛政区和李村政区分别设立军政署；军政署设委员长，负责指挥委员和职员，统一管理军政署各项业务；军政委员长的主要任务是“恢复和确保管区内的公共秩序和生活”。^[3]除了绝对性的障碍以外，军政委员长应遵循现有的法律，对性质重大的法律问题服从师团长的命令。该规则授予军政委员长绝对的行政权力和司法权力，规定：“军政委员长在其管区内，为了尊重国家的名誉与权利，个人的生命、私有财产及宗教信仰与行为，可以使用一切手段。”^[4]该规则还赋予其征收租税和公课、在现有下级行政区域实行区域行政自治并有权对管区内违反军令军律者移交军事法庭或临时军法会议审判的权力。占领地警察事务由日本宪兵担任，其中青岛政区在青岛、大鲍岛（兼水上警务）、台东镇设3个分队，李村政区设沧口、仙家寨、老洼乡、张村、九水、沙子口、河西派出所。

《独立第18师团军政施行规则》（1914年11月19日）

《施行规则》所称“恢复和确保”的“公共秩序和生活”，实际是建立日本人大量涌入后新的“公共秩序和生活”。日本国土狭小，人口众多，对外移民是日本减轻国内压力、扩张海外利益的基本方略。日本在青岛实施军政，既要镇压中国人民反抗，同时也是为日本人移居青岛提供保护和支持。青岛守备军所设军政署实际上是保护和支持日本移民的军事行政保护伞。

1914年11月16日，日本陆军中佐吉村健藏、多贺宗之以及4名军官、7名翻译、4名判任文官及若干宪兵军官、士兵由日本来到青岛，配属于独立第18师团司令部，承担军政职责。11月18日，吉村健藏、多贺宗之分别被任命为青岛政区、李村政区军政委员长。11月19日、21日，青岛军政署、李村军政署分别开始办公。

青岛军政署威胁中国民众服从其管制的告示（1914年11月20日）